Es difícil rebatir la
célebre aseveración de Benjamin Franklin de que “en esta vida no hay nada
cierto, salvo la muerte y los impuestos”, pero no puede decirse lo mismo
respecto a la medición del nivel de la fiscalidad de un país, que, al igual que
otra serie de cuestiones relacionadas con los impuestos, se ve plagada de dudas
e incertidumbres. Efectuar una aproximación a la presión fiscal en España,
desde diferentes ángulos, es el objeto de este artículo, cuyo contenido se
estructura en torno a un conjunto de preguntas básicas:
1)
¿A través de qué ingresos se financian las
Administraciones Públicas?
Para
atender los gastos públicos, disponen, principalmente, de las siguientes
categorías de ingresos: impuestos, tasas, cotizaciones sociales, precios
públicos, ingresos patrimoniales, y transferencias recibidas. Son ingresos no
financieros, esto es, no conllevan una obligación de devolución ni el pago de
intereses. Esto sí ocurre con el endeudamiento, al que hay que recurrir en caso
de déficit presupuestario. Los impuestos, las tasas y las cotizaciones sociales
tienen un carácter coactivo, pero hay diferencias: los impuestos carecen de
contraprestación para los contribuyentes; las tasas se pagan a cambio de algún
servicio o actuación; las cotizaciones sociales, en general, son pagos para
recibir prestaciones sociales en el futuro, y, teóricamente, debería haber una
correspondencia.
2)
¿Qué se entiende por presión fiscal?
La definición más
extendida es la siguiente: suma de impuestos y cotizaciones sociales (ingresos
fiscales) como porcentaje del producto interior bruto (PIB). Así, si un país
tiene una presión fiscal del 40%, significa que las Administraciones Públicas
detraen un montante equivalente al 40% del valor de todos los bienes y
servicios producidos durante un año en dicho país. No obstante, en algunos
informes se incluyen dentro de la presión fiscal, indebidamente, otros ingresos
no tributarios.
3)
¿Se trata de un indicador absolutamente
significativo y fiable?
No lo es, por una serie de
motivos: i) mezcla ingresos sin contraprestación, como los impuestos, con otros
que, supuestamente, tienen una contrapartida individual en forma de
prestaciones; ii) puede aumentarse la cifra de la presión fiscal suprimiendo
beneficios fiscales y, con la recaudación obtenida, efectuar ayudas directas;
iii) no informa de cuál es la carga efectiva que soportan los contribuyentes en
comparación con quienes incumplen sus obligaciones fiscales; iv) un país puede
tener menos presión fiscal que otro, pero, a través de regulaciones, puede
lograr los mismos objetivos (por ejemplo, estableciendo un impuesto sobre
emisiones de gases, o bien un sistema de compra de derechos de emisión); v) es
difícil juzgar una cifra de presión fiscal sin conocer cuál es la oferta y la
calidad de los servicios públicos, y el alcance de las prestaciones sociales;
vi) puede ser muy diferente el grado de coincidencia entre los contribuyentes y
los beneficiarios de los programas de gasto público.
4)
¿Cómo ha evolucionado la presión fiscal en
España?
En 1965, estaba por debajo del 15%. En 1977, apenas llegaba
al 20%. Desde entonces, aunque con algunas oscilaciones, presenta un perfil
ascendente. En 1987 llegaba al 30%, y alcanzó un máximo en 2007, por encima del
35%. Como consecuencia de la crisis económica y financiera, hubo una acusada
caída, a la que ha seguido una fase de recuperación, que la ha llevado a
máximos históricos, situándose en 2022 por encima del 38%.
5)
¿Cómo se compara con los países de su
entorno?
España supera ya claramente la media de los países de la OCDE
(34%), en tanto que queda por debajo de la media de la Unión Europea (UE)
(41%), donde hay una horquilla entre el 48% de Francia y el 22% de Irlanda.
6)
¿Cuál es la estructura de los ingresos
fiscales?
Las cotizaciones sociales
representan un 35% del total; el IRPF, un 24%; el IVA, un 19%; los impuestos
especiales, un 8%; el impuesto sobre sociedades, algo más de un 7%; y los
impuestos relacionados con la riqueza, cerca de un 7%.
En comparación con los países de la OCDE, en España las
cotizaciones sociales tienen un mayor peso; también los impuestos relacionados
con la riqueza. Por el contrario, es menor la importancia de la imposición
sobre el consumo, y del impuesto sobre sociedades. Es similar la del IRPF.
Por otro lado, en España, como en los países de la UE en
promedio, la fiscalidad sobre el trabajo (que incluye las cotizaciones
sociales) representa algo más de la mitad de los ingresos fiscales; la
imposición sobre el consumo aporta algo más de una cuarta parte, y la
imposición sobre el capital, algo menos.
7)
¿Tiene España un sistema fiscal competitivo
internacionalmente?
Según el Índice de Competitividad Fiscal Internacional de la
Tax Foundation, que clasifica los países según la competitividad (nivel de los
tipos de gravamen) y la neutralidad (obtención de ingresos con las menores
distorsiones económicas) de sus sistemas fiscales, España se encuentra ubicada
entre las últimas posiciones de los países de la OCDE (puesto número 31 de 38).
8)
¿Cómo se distribuyen los impuestos entre
los distintos niveles del sector público?
De lo que son
estrictamente impuestos, la Administración Central obtiene, aproximadamente, un
50%, las Comunidades Autónomas, un 37%, y las Corporaciones Locales, un 13%.
Hay que tener presente que, con cargo a los fondos del Estado, se transfiere la
parte que le corresponde a España para financiar el presupuesto de la UE.
9)
¿Quiénes soportan realmente los impuestos?
Para los economistas, lo
realmente importante no es sobre quién recae formalmente un impuesto, o sobre
quién se pretende que recaiga la carga tributaria (incidencia legal), sino
quién acaba soportándola (incidencia económica). Dependiendo de las
circunstancias de los mercados, y de la posición de los diferentes agentes
económicos, la carga impositiva puede ser trasladada a través de diferentes ajustes
(mayores precios, menores salarios…). También puede ocurrir que un impuesto
(por ejemplo, el IVA) se esté trasladando formalmente, pero, en la práctica, se
traduzca en un menor beneficio del empresario. En cualquier caso, los
impuestos, en última instancia, son soportados por personas físicas, no por
entidades.
10)
¿Tienen los impuestos costes ocultos?
Los impuestos introducen
distorsiones económicas al alterar los precios de los bienes y de los factores,
por lo que originan cambios de comportamiento de las personas (“exceso de
gravamen”). Así, para esquivar un impuesto, una persona puede ahorrar, trabajar
o invertir menos, lo que da lugar a unos costes individuales y sociales que no
se reflejan en los indicadores usuales.
11)
¿Es adecuado el esfuerzo fiscal realizado
en España?
La mayoría de los países
con mayor presión fiscal que España la superan también en renta per cápita. El
nivel de renta por habitante de cada país es un condicionante del esfuerzo
fiscal realizado, que debe ser tenido en cuenta, pero no de una forma
determinista, ya que intervienen otros factores. Ahora bien, no hay que
limitarse al esfuerzo fiscal en términos agregados. En un país con una presión
fiscal relativamente baja, los contribuyentes efectivos pueden estar soportando
una fuerte carga y realizando un gran esfuerzo tributario.
12) ¿Es la
presión fiscal una guía adecuada como determinante de la política tributaria?
A menos que se disponga de
información detallada como la señalada, la presión fiscal es un indicador
escasamente informativo y bastante limitado para establecer directrices
inexorables de política tributaria. La presión fiscal puede ser
comparativamente baja en su conjunto, pero la carga fiscal puede ser elevada
para quienes pagan impuestos. Antes de subir indiscriminadamente los impuestos,
parece obligado combatir el fraude fiscal y la economía sumergida, y asegurarse
de que el gasto público cumple los requerimientos de economía, eficiencia y
eficacia.
(Artículo publicado, en
versión resumida, en el diario “Sur”)
