Aparentemente, la doctrina de la
estabilidad presupuestaria en la Unión Económica y Monetaria Europea (UEM) se
resume en dos mandamientos muy simples relacionados con el montante del déficit
público y el nivel de la deuda pública. Pero esto es algo bastante engañoso. A
lo largo de sus ya más de 20 años de recorrido, se han ido incorporando nuevos
elementos en la arquitectura institucional, de forma que ha alcanzado un alto
grado de complejidad. Blanchard (y coautores) la comparan con la Catedral de
Sevilla: “La estructura original es aún reconocible, pero las muchas adiciones
hacen difícil ver la consistencia del conjunto”.
El paradigma de la estabilidad
presupuestaria desempeña un papel crucial en la Unión Europea (UE) y, de manera
particular, en la UEM. Junto con la estabilidad monetaria, se concibe como un
requisito esencial para lograr los objetivos de crecimiento sostenible,
estabilidad de precios y alto nivel de empleo. Así, ya en el propio control de
pasaporte para el acceso al euro se exigía que los países candidatos
acreditaran respetar el límite del 3% del PIB para el déficit público, y del
60%, sobre la misma magnitud macroeconómica, para la deuda pública.
Con vocación de permanencia, el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) asumió ambos criterios como pieza
clave del desarrollo de la UEM. Tras la crisis de deuda pública comenzada en
2010, se aprobó en 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza
(TECG) en la UEM. Preservando los límites señalados, el TECG incorpora la
restricción añadida de que el déficit estructural anual no supere el 0,5% del
PIB, la denominada “regla de oro fiscal”. Por saldo estructural anual se
entiende el saldo anual (ingresos menos gastos públicos no financieros) ajustado
mediante la eliminación de los efectos de la coyuntura económica, una vez
excluidas las medidas ocasionales y las de carácter temporal.
Los Estados miembros deberán
garantizar la rápida convergencia hacia sus respectivos objetivos a medio
plazo, de conformidad con los calendarios propuestos por la Comisión Europea. En
caso de que el saldo presupuestario se desvíe de las previsiones, deben
activarse automáticamente medidas correctoras. Para aquellos países que se vean
afectados por una recesión económica grave u otros acontecimientos inusuales
que estén fuera de su control, se prevén exoneraciones temporales del
cumplimiento de la regla de equilibrio presupuestario. Asimismo, en caso de que
la proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebase el valor de
referencia del 60%, debe proceder a su reducción según un plan de ajuste, a
razón de una veinteava parte al año.
En marzo de 2020, la Comisión
Europea activó la cláusula general de escape del PEC, que permite una
desviación transitoria de la senda de ajuste hacia el objetivo presupuestario a
medio plazo. Ha sido la primera vez en la que dicha cláusula ha sido activada.
La expectativa es que las reglas fiscales se reactiven en 2023.
En 2020, el déficit medio en la
Eurozona creció 8 puntos porcentuales, para alcanzar el 8,8% del PIB. Dicho
deterioro venía explicado por el funcionamiento de los estabilizadores
automáticos (4 puntos porcentuales de PIB) y las medidas discrecionales ante
las crisis sanitaria y económica (otra cifra similar). A su vez, la ratio de
deuda pública, a finales de 2020, había superado el 100% del PIB (101,7%) para
el conjunto de la Eurozona.
En este panorama, se han reavivado
las voces que reclaman una revisión del marco fiscal de la Eurozona, que, según
algunas opiniones, es “demasiado complicado, demasiado politizado, y demasiado
procíclico”. Algunas propuestas van encaminadas a suavizar el esfuerzo de
ajuste de los niveles de deuda y a evitar que se frenen los programas de
inversión. Para algunos economistas, poner el foco en unas cifras concretas de
déficit y deuda, en vez de en los usos de la política fiscal, es
contraproducente.
La propuesta de una nueva “regla de
oro verde” cuenta con importantes respaldos. Se trataría de eliminar las
inversiones ligadas al medioambiente del cálculo del déficit público. Lo
anterior se enmarca en una gran corriente favorable a la aceptación de unos
niveles de deuda pública elevados, hoy más fácilmente sostenibles que en épocas
pasadas.
En contraposición, los ministros de
finanzas de ocho países de la UE, conocidos como “países frugales” (entre ellos,
Austria y Holanda), insisten en que deben mantenerse las reglas fiscales, que
sólo deberían reformarse para potenciar la simplificación y la transparencia. A
su vez, Olaf Scholz, antes de las recientes elecciones alemanas, declaraba que
una moneda común necesita reglas comunes, y que las reglas actuales han
demostrado que pueden proporcionar la flexibilidad necesaria.
(Artículo publicado en el diario
“Sur”)
