Cuando defraudar impuestos era pecado mortal

Según cuentan las crónicas, en las navidades del año 1528, hace 495 años, desde su cátedra en la Universidad de Salamanca, con la puerta del aula abierta para que pudieran oír los numerosos asistentes que no cabían en el interior, el Padre Vitoria fundamentaba “la aportación de los tributos que se consideraban necesarios para la defensa de la república y para otras funciones públicas”, y sostenía que “si alguno no pagase ese tributo pecaría mortalmente”.

Lecciones del fraude fiscal en tiempos bíblicos

 

No puede decirse que el fraude fiscal sea un fenómeno novedoso, ni siquiera que surgiera con la formación de los modernos Estados fiscales. En los textos bíblicos encontramos indicios que así lo avalan. De forma bastante ilustrativa, en el Libro de Malaquías encontramos el relato de cómo el Señor recrimina al pueblo elegido que lo estuviera defraudando en los diezmos y en los tributos. Quien actúa como sujeto activo especialmente cualificado conmina a los sujetos pasivos a poner fin a sus censurables prácticas.

Al igual que algunos de los planes antifraude puestos en marcha en diversos países recurren -sin renunciar, por supuesto, a las pertinentes sanciones- al gancho de los estímulos, el plan divino ofrecía una gama de irresistibles parabienes: “Traed todos los diezmos al templo… y veréis cómo abro las compuertas del cielo y derramo bendición sin medida. Ahuyentaré de vosotros el insecto devorador y no se os echarán a perder los frutos de la tierra, ni se estropeará la viña”.

Los sujetos activos terrenales no cuentan, sin embargo, con semejante munición para tratar de frenar el fraude fiscal en sus diversas manifestaciones. A la vista de la persistencia de éstas, se antoja bastante difícil su erradicación sin la posibilidad de disponer de artillería de corte celestial, o, en su defecto, el acaecimiento de algún milagro transformador.

Economía sumergida y recaudación fiscal

 

A lo largo del año 2022, la recaudación tributaria en España ha venido alcanzando unos registros históricos. Los ingresos tributarios gestionados por la Agencia Tributaria han crecido un 15,9% (un 16,8% en términos homogéneos) en los 11 primeros meses de 2022 en comparación con el mismo período de 2021.

Este incremento tan pronunciado, que no encuentra correspondencia en otros países, causa asombro en el plano internacional. El diario Financial Times se ha hecho eco de dicha evolución y ha tratado de encontrar las claves explicativas[1]. Los articulistas dejan al margen el impacto de la inflación, que mencionan de pasada, y, en particular, la falta de ajuste de la imposición personal para corregir el problema de la “progresividad en frío”, y se centran en el papel de la “economía sumergida”.

La tesis que se sostiene es que, en el contexto de la crisis pandémica, se ha reducido de manera significativa el peso de este sector informal y esquivo a la tributación de nuestra economía. Según los testimonios recogidos, ese supuesto cambio no obedece a una alteración de comportamientos hacia mayores cotas de “moral fiscal”, sino, primordialmente, al hecho de constituir el afloramiento de actividades y contratos la única vía para poder acceder a las ayudas públicas instituidas a raíz de la crisis pandémica. El retroceso del uso del efectivo puede haber incidido en el mismo sentido. Según algunas de las opiniones recogidas, está por ver, sin embargo, si la tendencia observada es o no reversible.

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[1] Vid. B. Jopson y F. Cocco, “’Shadow economy’ drives record jump in Spain’s tax revenue”, Financial Times, 7-1-2023.

El IVA en la UE: adaptación a la era digital

 

El IVA es una fuente primordial de ingresos públicos en una amplia mayoría de países. Por razones históricas, es una figura clave en los países de la Unión Europea (UE). Pese a su importancia recaudatoria, el IVA presenta significativos desfases respecto a su potencial normativo. Se estima que, en el año 2020, los Estados Miembros de la UE perdieron 93.000 millones de euros en concepto de ingresos por IVA. Aproximadamente un 25% de ese importe tuvo su origen en el fraude ligado a las operaciones interempresariales intracomunitarias, más conocido como “fraude carrusel”.

La relevancia alcanzada por esta atípica modalidad de fraude fiscal, que entra, no ya en la categoría de la evasión, sino en la del desfalco a las arcas públicas, guarda una estrecha relación con la supresión de las fronteras fiscales intracomunitarias desde el año 1993, y en la no aplicación -tras sucesivos aplazamientos, ya de 30 años- del principio del país de origen, que sería el coherente con la referida situación del mercado único europeo.

Según el sistema “transitorio” vigente, las operaciones de venta de un país a otro salen sin IVA. Al no existir control aduanero, la empresa adquirente (A) no satisface IVA en su compra, tan sólo tiene que efectuar un, intrascendente desde el punto de vista recaudatorio, registro contable. La empresa adquirente forma parte de un circuito delictivo de empresas en el que se llevan a cabo distintas transmisiones, hasta llegar a la empresa (C) que vende a otra del otro país. Esta empresa no tiene que cobrar IVA, pero sí tiene derecho a recuperar de Hacienda el IVA soportado en sus compras. Un IVA que, sin embargo, no fue ingresado en su momento por la empresa que efectuó la adquisición inicial.

Recientemente, la Comisión Europea ha lanzado un programa de medidas orientadas a adaptar el IVA a la era digital[1]. Una de las medidas pretende hacer frente al mencionado fraude. Se trata de un nuevo sistema de declaración digital en tiempo real basado en la facturación electrónica. Al asegurar que las autoridades nacionales pueden disponer de una trazabilidad de las operaciones entre Estados Miembros para fines del IVA en tiempo real, estarán en una posición mucho mejor para impedir el fraude.

Otras medidas van encaminadas a adaptar las reglas del IVA para la economía basada en plataformas, así como al establecimiento de un sistema de registro único para empresas que venden a consumidores en el ámbito de la UE.

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[1] European Commission, “VAT in the Digital Age. Executive Summary”, 2022.

El desfase recaudatorio y las sombras grisáceas

 

El desfase recaudatorio (tax gap) de un país suele definirse como la diferencia entre la recaudación potencial derivada de la aplicación de una normativa tributaria de referencia y la recaudación realmente obtenida. O, lo que es lo mismo, la diferencia entre los impuestos devengados, desde un punto de vista legal, y los impuestos efectivamente percibidos.

Con bastante frecuencia, dicho concepto suele ser objeto de confusiones que, en algunos casos, llevan a equipararlo con la noción de evasión fiscal[1]. Por supuesto, el desfase recaudatorio engloba la evasión fiscal, pero también diversas zonas de tonos grisáceos. Entre estas, Hemel et al. (2022), para el caso estadounidense, mencionan las siguientes: a) menores ingresos como consecuencia de ambigüedades interpretativas no necesariamente fraudulentas; b) impacto ligado a errores no premeditados en la cumplimentación de las declaraciones; c) impactos, por insolvencia, de deudas fiscales reconocidas; d) cuantías adicionales recomendadas a raíz de inspecciones que, parcialmente, pueden no consolidarse. En sentido contrario, no se tiene en cuenta la falta de declaración de rentas de origen ilícito.

En suma, señalan que “equiparar el desfase recaudatorio con la evasión fiscal genera una percepción distorsionada del problema del no cumplimiento fiscal. Entre el no cumplimiento claro y el cumplimiento hay un espectro de muchas sombras de gris, donde los contribuyentes, la administración tributaria, los tribunales, y el parlamento pueden discrepar respecto a lo que es legal o ilegal”.

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[1] Vid. Daniel Hemel, Janet Holtzblatt, and Steve Rosenthal, “The tax gap’s many shades of gray”, Tax Policy Center, febrero, 2022, pág. 2.

Esfuerzo fiscal y fraude fiscal

¿Es realmente baja la carga impositiva en España, tal y como suele afirmarse habitualmente? Para responder a esta pregunta se toma normalmente como referencia la presión fiscal agregada, que, en 2018, se situó en el 35,4% del PIB, algo menos de 5 puntos porcentuales por debajo de la media de la Unión Europea. La presión fiscal es, sin embargo, un indicador que sintetiza el juego de una serie de factores cuya influencia individual no se percibe en términos agregados. Así, es el resultado de la interacción de: i) la normativa existente acerca de la estructura y la configuración del sistema impositivo; ii) la reacción de los agentes económicos ante dicho marco fiscal; iii) el peso de la economía sumergida; iv) los niveles de cumplimiento y de fraude tributarios; v) la magnitud de los beneficios o gastos fiscales; vi) la fase del ciclo económico; y vii) las perturbaciones económicas extraordinarias.

De otro lado, la valoración de la carga tributaria no puede disociarse de la consideración de los servicios públicos que permiten evitar gastos privados de las familias ni de las prestaciones sociales que complementan sus ingresos a lo largo del ciclo vital. Adicionalmente, en países donde, como en España, los gastos fiscales tienen bastante importancia, bastaría con suprimirlos, y transformarlos en gastos públicos directos, para elevar la presión fiscal aparente sin ninguna alteración de las actuaciones realizadas.

Existe un amplio abanico de estimaciones del peso de la economía sumergida y de su impacto en la merma de ingresos fiscales en España. Una recapitulación de las principales estimaciones y de los procedimientos de cuantificación permite sugerir que dicha merma se cifra, como mínimo, en torno al 4% del PIB.

Ante una situación de déficit presupuestario como a la que se ve abocado el sector público español, es una fórmula casi ineludible plantear subidas fiscales. Sin embargo, toda reforma fiscal debería comenzar con una fase previa, la de determinar si los recursos existentes se emplean de una forma óptima o, dicho de otra manera, si todo el gasto público es estrictamente necesario, y si se utiliza eficientemente.

Y aún más importante es la adopción de medidas eficaces para combatir y reducir el fraude fiscal, fenómeno que, a veces, parece aceptarse como algo consustancial al sistema tributario. La existencia de fraude fiscal atenta frontalmente contra todos y cada uno de los principios en los que se sustenta el diseño de un sistema impositivo ideal, en particular los de generalidad e igualdad. Aun cuando no se dispone de datos oficiales, existen diversas estimaciones de origen académico, normalmente circunscritas a figuras impositivas concretas, fundamentalmente el IRPF y el IVA, de las que se desprende una pérdida recaudatoria, sólo en estos tributos, superior al 4% del PIB.

En este contexto, la tendencia a constreñir las medidas necesarias para allegar mayores recursos públicos al aumento de la carga tributaria, renunciando a otras actuaciones encaminadas a poner coto y minorar la sangría provocada por las distintas manifestaciones del fraude fiscal, da lugar a que la brecha entre quienes cumplen sus obligaciones tributarias y los que las eluden no haga más que agrandarse. Haciendo referencia incluso a la situación existente antes de la reforma fiscal de 1977, modernizadora del sistema fiscal español, un informe de la OCDE advertía de lo siguiente: la carga tributaria media puede ser relativamente baja, pero los valores efectivos son considerablemente superiores una vez que la carga se reparte entre quienes verdaderamente contribuyen.

Hace algunos años, el Fondo Monetario Internacional estimaba el esfuerzo fiscal (cociente entre la recaudación tributaria efectiva y la potencial, determinada ésta según variables socioeconómicas) de España en el 71%, por encima, por cierto, de Alemania (57%) y Suecia (62%). Aun siendo de interés obtener indicadores agregados, también lo sería poder conocer el verdadero esfuerzo fiscal en función del grado de cumplimiento efectivo de las obligaciones tributarias.

(Artículo publicado en el diario “Sur”)

El nivel “óptimo” de fraude fiscal y las subidas impositivas

Aunque la figura del “homo economicus” ha quedado bastante capitidismuida a raíz de todas las revisiones metodológicas de la Economía que, con especial ímpetu desde la gran crisis económica y financiera internacional de 2007-2008, vienen desplegándose, aún no ha desaparecido de los manuales. Aunque se tiene constancia de que no todos los individuos se comportan como maximizadores de (su) utilidad, no es menos cierto que no todos han dejado de serlo por arte de magia.

Muchas personas adoptan decisiones individuales de la más diversa naturaleza a partir de la confrontación de los beneficios y costes privados derivados de los posibles cursos de acción. Aunque la mera consideración de este tipo de enfoque aplicado a algunos ámbitos puede zaherir la sensibilidad de algunas personas, la corriente -hasta no hace mucho- principal de la Economía postulaba su utilización en los más diversos campos. El de la decisión relativa a no declarar fiscalmente (total o parcialmente) la renta obtenida es uno de ellos. Ojalá la cuestión del fraude fiscal fuera una mera entelequia, pero se trata de un fenómeno, desafortunadamente, bastante extendido.

¿Cómo afronta un individuo “racional” su comportamiento a la hora de declarar fiscalmente la renta obtenida? Según el enfoque económico estándar, en el que los sentimientos cívicos quedan totalmente soslayados, el individuo toma su decisión de no declarar la renta confrontando el beneficio y el coste asociados a cada euro de renta no declarado:

• El beneficio de no declarar un euro de renta vendrá dado por lo que dejaría de tributar por dicho euro, es decir, el resultado de multiplicar 1 euro por el tipo impositivo (tipo marginal) aplicable. Si el IRPF tiene una tarifa progresiva, a medida que se van dejando de declarar sucesivas cantidades, el ahorro obtenido será menor, ya que el tipo aplicable (sobre cantidades menores) será más bajo.

• A su vez, el coste de no declarar se corresponderá esencialmente con el importe de las sanciones que resulten de una eventual detección del fraude. Dependerá de la probabilidad de detección y de la graduación de las sanciones.

De esta manera, pueden dibujarse las curvas representativas de los beneficios y de los costes marginales de la decisión de no declarar. Bajo este esquema, teóricamente, mientras el beneficio marginal supere el coste marginal de no declarar un euro, al individuo maximizador de la utilidad esperada le compensaría no declararlo. Así, hasta llegar al punto en el que el beneficio marginal coincide con el coste marginal. Esa sería la cuantía “óptima” de la no declaración de la renta obtenida, como se señala en la figura adjunta.

Este sencillo esquema permite pronosticar el posible impacto de algunas medidas relacionadas con el nivel de los tipos de gravamen, así como con los medios de la Administración tributaria y el régimen sancionador.

Al hilo de la exposición del referido modelo, un alumno me planteaba si cabría esperar que un aumento de los tipos de gravamen en el IRPF, como se ha anunciado en España, conduzca a un incremento del fraude fiscal.

He aquí algunas de las consideraciones efectuadas:

En primer lugar, cualquier consideración sobre la magnitud de la fiscalidad debería hacerse tomando como referencia el sistema impositivo “ideal” elegido por la sociedad, a partir de los principios de justicia, economía, administración y sosteniblidad presupuestaria.

Si el modelo anteriormente expuesto refleja de alguna manera un comportamiento más o menos representativo de los contribuyentes, una elevación de los tipos de gravamen implicaría un aumento de los beneficios marginales por la no declaración y, de esa forma, una posible ampliación del fraude fiscal. La curva de beneficios marginales se desplazaría verticalmente hacia arriba.

Sin embargo, ese posible efecto podría ser contrarrestado mediante un incremento de la probabilidad de detección del fraude y/o un agravamiento de las sanciones. Con ello, la curva de costes marginales también se desplazaría verticalmente hacia arriba. 

Cuestión distinta es la concerniente al posible efecto de los nuevos tipos en la generación de renta, lo que se verá condicionado por la mayor o menor movilidad, y las preferencias de los contribuyentes afectados.

Y, para finalizar, una pregunta distinta, bastante fácil de responder: ¿dónde se situaría el “óptimo” de un individuo “maximizador del civismo tributario”?, acompañada de otra un tanto incómoda: ¿cuál de los dos comportamientos “maximizadores” es más representativo de la realidad social?

Costes de cumplimiento vs costes de incumplimiento fiscales

Esta semana comentaba a mis alumnos el significado del principio impositivo de economicidad, que propugna que se minimicen los costes de aplicación de los impuestos. Tales costes consisten en costes administrativos y en costes de cumplimiento. A su vez, estos últimos pueden ser de varias categorías: directos, de tiempo y psicológicos. Los costes de los impuestos, evidentemente, no acaban ni empiezan ahí. En un primer plano figura, naturalmente, el asociado a la carga tributaria, y, en otro distinto, el correspondiente a las distorsiones que (casi) todos los impuestos originan en las decisiones económicas de los contribuyentes. Todos estos costes pueden resultar considerablemente elevados.

Ahora bien, también pueden llegar a serlo, y en grado más extremo, los costes de incumplimiento. Suelen ser costes bastante engañosos. En una primera fase, pueden aparentar ser muy eficaces, permitiendo eliminar, de un plumazo, todas las molestias tributarias, pecuniarias y no pecuniarias. Sin embargo, llegado el caso, el ahorro inicial puede salir bastante caro, haciendo aflorar, de manera agravada, inconvenientes y problemas que pueden superar con creces a los que se habían querido evitar.

La sujeción al cumplimiento de las obligaciones fiscales puede ocasionar costes de corte psicológico, pero el incumplimiento puede acarrear consecuencias más graves. Así se desprende de manera contundente de los episodios recientemente acaecidos en el Reino Unido, a raíz del tratamiento de los denominados “esquemas de elusión fiscal basados en préstamos”. Según relata Emma Agyemang en el diario Financial Times (8 y 13 de marzo de 2019), hacia finales de los años noventa, se usaron generosamente en dicho país esquemas de “retribución encubierta”. Mediante estos, un empleado, en lugar de recibir una retribución salarial, era remunerado mediante un préstamo concedido por una compañía, a menudo “off-shore”, en unos términos tales que hacían que su devolución fuese poco probable.

El caso comentado resulta singular al menos por dos motivos, uno de carácter jurídico; otro, existencial. El primero se refiere al hecho de que, en virtud de la disposición aprobada, la “carga del préstamo” (“loan charge”), se establece la obligación de liquidar el impuesto sobre la renta, en un solo ejercicio, por los préstamos recibidos en un período que llega hasta los 20 años (sic). El segundo, a la ola de suicidios (sic) desatada por la medida fiscal, que acumula ya seis fatídicos desenlaces. “Stop the loan charge. Save lives!”, proclama la pancarta que aparece en la fotografía reproducida en uno de los artículos referidos. 

La sombra de los impuestos es, según se desprende de lo anterior, bastante alargada. ¿Y dónde, por cierto, en qué clasificación y dentro de qué categoría, deben incluirse este tipo de costes inopinados?