¿Existe el sistema fiscal óptimo?

 

La teoría de la imposición parte de que sí. No uno aplicable con carácter universal, sino uno que, preservando los principios impositivos básicos en los ámbitos de la justicia, la economía, la estabilidad presupuestaria, y su implementación en un contexto determinado, sea el que mejor combinación ofrezca, sin perder de vista que la misión esencial del sistema es obtener recursos para las arcas públicas. Hay unas pautas esenciales en cada uno de estos ámbitos, si bien existe un considerable margen en la asunción efectiva de los distintos preceptos. De manera sintética y simplista, podría decirse que un sistema fiscal óptimo es aquel que, en una realidad concreta, permite aportar recursos tributarios suficientes, ocasionando las menores distorsiones económicas posibles, y respetando de forma aceptable los cánones de la justicia.

No obstante, Joost Haddinga se plantea la pregunta que da título a esta entrada, y se muestra bastante escéptico[1]. A este respecto, apunta que “mientras que la investigación sobre la imposición óptima se centra a menudo en las implicaciones económicas puras, raramente considera las diferencias culturales y sociales que pueden llevar a soluciones muy diferentes cuando se trata de implementar un sistema fiscal óptimo”.

Propone, en consecuencia, diferenciar dos clases de optimalidad: la económica y la cultural: “la optimalidad económica sostiene que los impuestos deben limitar las distorsiones económicas y no alterar drásticamente la toma de decisiones de los individuos… la optimalidad cultural, por otro lado, reconoce que los países tienen valores diferentes y sugiere que la política impositiva debe reflejar tales valores. Como resultado de ello, las mismas políticas impositivas pueden llevar a diferentes soluciones en diferentes países debido a variables culturales”.

Sin embargo, considera que, a tenor de una serie de factores y restricciones, “al final, un sistema fiscal óptimo culturalmente puede ser imposible de alcanzar. Pero los responsables políticos no deben ignorar los factores culturales cuando diseñen e implementen políticas óptimas económicamente”.

Aun cuando, dentro de principio impositivo de factibilidad podrían tener cabida algunas de las consideraciones de raíz cultural, que también impregnan en alguna medida otros principios impositivos clásicos, como el de reparto justo de la carga tributaria y el de redistribución, la incorporación explícita de la optimalidad cultural puede resultar de gran utilidad en la búsqueda del mirlo blanco del sistema fiscal óptimo.

No en vano, hace años recogíamos en un proyecto docente lo siguiente: “Lo anteriormente expuesto justifica, pues, plenamente la descripción que, en su conocido ensayo, hiciera Colm (1948, pp. 20-23) de la Hacienda Pública como una ciencia fronteriza, en el sentido de que la misma atraviesa los límites de una serie de ciencias tradicionales. Abundando en la misma idea, hay que convenir con el profesor Musgrave (1983, p. 1) en que "ciertamente, sería difícil hallar otra disciplina tan central a la interacción del análisis económico, filosofía social, pensamiento político, e instituciones cambiantes" como la Hacienda Pública”.

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[1] “Does the optimal tax system exist?”, Tax Foundation, 8 de mayo de 2023.

Actividad financiera vs actividad financiera

 No, no se trata de un error o descuido. La noción de actividad financiera ha tenido distintas acepciones.

Actividad financiera o hacienda pública. Con esta equiparación arrancaba el genuino manual de “Hacienda Pública (Introducción, Presupuesto e Ingresos Públicos)”, editado en la Imprenta Rufino García Blanco de Madrid, en el año 1973, en el que se recogían los Apuntes de Cátedra del Profesor Enrique Fuentes Quintana. Como el propio catedrático señala en la nota introductoria, el profesor Victorio Valle tuvo un destacado protagonismo en su revisión y actualización. Muchas promociones de economistas de toda España se han formado con las valiosas y rigurosas lecciones contenidas en ese icónico texto. Al repasarlo, cincuenta años después de su publicación, uno no puede dejar de asombrarse de muchos de sus detalles y de la minuciosidad de su impecable prosa.

Según se expone en el capítulo primero, “… ha constituido una práctica de antiguo uso, la de diferenciar, dentro del campo de la economía del estado, una parcela concreta: la de la actividad financiera o hacienda pública… referida siempre al proceso de ingresos y gastos públicos realizados por el estado y la adecuación correspondiente entre ellos”.

No obstante, se matiza luego, siguiendo la exposición de Pigou, “que aunque el dinero sea siempre el  medio a través del que la actividad financiera se produce, no es, sin embargo, la materia de la que realmente trata. El dinero es simplemente la apariencia que reviste el proceso de ingresos y gastos públicos…”.

Hace ya más de treinta años, cuando me disponía a adentrarme profesionalmente en los dominios del sistema financiero, un ilustre hacendista me comentaba, distendidamente, que, por fin, podíamos llegar a entender la célebre matización de Fuentes Quintana acerca del significado de la actividad financiera del estado. En realidad, muchos hacendistas acabábamos incorporándonos, de una u otra forma, al sistema financiero. La actividad financiera cobraba así su auténtico significado. Quedaba así resuelta la abstrusa paradoja.

Fueron pasando los años, y el ilustre hacendista, en este caso por su acreditado talento y su elevada solvencia profesional, acabó siendo reclutado por dicho sistema, llegando a escalar hasta las más altas cimas supervisoras y monetarias.

Sin embargo, el espíritu del hacendista vocacional nunca muere.

Tirar la tiza vs no arrojar nunca la toalla

“Tirar la tiza”… Era una de las frases emblemáticas que repetían algunos avezados profesores cuando, allá por los primeros años de la década de los ochenta, me incorporé a la actividad académica universitaria. Se referían sobre todo a los supuestamente sufridos profesores de enseñanza secundaria.

Según aquella interpretación, un nutrido grupo de tales enseñantes ansiaba poder liberarse del yugo de dar clase, tarea asociada a la palpable imagen de mancharse los dedos de tiza. Aquellos que lo conseguían, mediante su acceso a los puestos, preferentemente directivos, surgidos al calor del proceso de desarrollo autonómico, se resistían por todos los medios a su alcance a retornar a su posición de procedencia, a volver a subir al entarimado. Quien soltaba la tiza pretendía que fuera para siempre.

Mi punto de vista discrepaba radicalmente de esa percepción. Coger la tiza había sido tal vez la mayor aspiración de mi vida, anhelada ya desde la infancia. Aunque es verdad que cuando se coge por fin en un escenario real no siempre se reproduce la película que habíamos proyectado, sigue siendo una gran película llena de alicientes.

Actuar decentemente en una puesta en escena requiere, naturalmente, de bastante preparación, de múltiples ensayos, desvelos y frustraciones. Renunciar a desempeñar el papel asignado en el guion tiene inconvenientes para quienes lo aprecien, pero también, sería absurdo negarlo, algunas ventajas en la medida en que se esfuman los costes asociados al antes, al durante y al después. Casi inevitablemente, puede surgir la duda de que si uno “suelta la tiza”, aunque sea transitoriamente, pueda luego encontrarse con dificultades insospechadas para retomarla.

No obstante haber tenido que afrontar condicionantes profesionales de otro tipo, he procurado, y he conseguido, no contrastar nunca tal hipótesis, ni siquiera literalmente ante el auxilio de los modernos utensilios hoy día utilizados para las exposiciones en el aula.

Un nuevo curso está a punto de comenzar (lo habrá hecho ya cuando esta entrada vea la luz) y una “carga” se vislumbra en el horizonte. Después de 37 años de actividad ininterrumpida cabría quizás esperar que el hastío se hubiese adueñado de lo que antaño representaba el inicio ilusionante de un camino inexplorado. Tras un período tan dilatado, no deja de sorprenderme que el desánimo no haya ganado la batalla, ni que, a pesar de no percibir las condiciones ideales, la llama del instinto docente no se haya extinguido. Un nuevo curso es siempre una oportunidad que la vida nos regala para tratar de reinventarnos, para explorar nuevas rutas, para pergeñar otros enfoques e itinerarios.

Tratar de innovar en una asignatura centrada en la teoría de la imposición no es una tarea sencilla, pero la diversidad de cuestiones que se suscitan en este ámbito de estudio ofrece una amplia gama de oportunidades. Los problemas relacionados con la fiscalidad tienden a ocupar un espacio cada vez mayor dentro dentro del debate económico, político y social.

El carácter teórico de una asignatura no impide que se introduzca un giro en el enfoque docente y que, en lugar de partir de una exposición sistemática de los fundamentos teóricos, lo hagamos de supuestos prácticos o de cuestiones vinculadas a la realidad. En vez de ir construyendo paulatinamente el entramado teórico desde el que abordar luego problemas doctrinales o prácticos, podemos zambullirnos directamente en la materia, ponernos manos a la obra.

Las fases serían las siguientes: i) cuál es la cuestión que se suscita; cómo podemos identificarla y acotarla; ii) qué elementos de la teoría nos resultan necesarios para llevar a cabo una evaluación lo más completa posible; iii) qué referencias empíricas existen sobre el particular; iv) cómo podemos aplicar el sustrato teórico y empírico al problema objeto de análisis; v) qué argumentos pueden esgrimirse; vi) qué conclusiones pueden extraerse; vii) qué conceptos deben apuntalarse; viii) qué información fundamental cabe recapitular; ix) qué lecturas merece la pena realizar; y x) qué actividades complementarias conviene efectuar.

En línea con el enfoque metodológico defendido a lo largo de los años, y plasmado en diversas iniciativas pedagógicas, el aquí reseñado de manera sumaria hace hincapié en los siguientes elementos: imbricación entre la teoría y la práctica, énfasis en la capacidad de razonamiento y análisis, interrelación de conocimientos y, especialmente, promoción del pensamiento crítico.

Dado que no es probable que los Estados accedan a hacer suyas las pautas sugeridas por Sloterdijk para la implantación de una “fiscalidad voluntaria”, no parece que el célebre adagio de Franklin corra el riesgo de quedar obsoleto: “En este mundo, no puede decirse que nada sea cierto, salvo la muerte y los impuestos”.

Para un profesor de Hacienda Pública que acumule ya muchos trienios de antigüedad se va aproximando el momento de “abandonar oficialmente la tiza”, si antes ha sido capaz de resistir la tentación de acogerse a fórmulas de retiro prematuro, que provocan pérdidas irreparables de un valiosísimo capital humano.

Pero, al margen de vinculaciones contractuales o de situaciones profesionales, es posible que el atractivo intelectual de los impuestos haga que los apasionados por su estudio no queden exonerados de la docencia y la investigación hasta que llegue la hora de la certeza frankliniana.

De impuestos, gastos y principios hacendísticos

Los principios han desempeñado tradicionalmente un importante papel en el desarrollo histórico de las doctrinas económicas. Los principios forman parte de la Economía normativa, ámbito diferenciado de la Economía positiva. Es ésta una ocurrente y útil diferenciación que, bien administrada, permite aplicar el método científico a una ciencia social centrada en un campo tan problemático para su estudio como ocurre en el caso de la ciencia económica. La delimitación de tales áreas posibilita identificar los juicios de valor de los que se parte y aplicar un análisis económico técnico sin necesidad de compartir las premisas y las prioridades valorativas. Una vez que se establezcan unos fines, es responsabilidad del economista buscar las pautas de actuación más adecuadas para alcanzarlos. En esa fase, los puntos de vista subjetivos, al menos teóricamente, no deberían condicionar las soluciones propuestas.

Especial relevancia tienen los principios en el terreno de la hacienda pública o, lo que es lo mismo, de la actividad presupuestaria del sector público, que abarca los ingresos y los gastos públicos. Los fines que se atribuyan al sector público en una sociedad pueden ser diversos y matizables. Sobre su alcance y concreción es plenamente legítimo disentir. No existe un patrón único de aplicación estándar en todos los lugares del mundo. Ahora bien, una vez que se defina el marco general de actuación, es misión de la teoría de la Hacienda Pública proporcionar unas pautas o unas directrices para el diseño y la implementación de los distintos programas de ingresos y gastos públicos. Ése es justamente el papel de los principios de la imposición y del gasto público, ofrecer una guía para la consecución de las metas y objetivos encomendados al sector público a través de la utilización de ingresos y gastos.

Desde mis años de estudiante en la Facultad de Económicas de Málaga y, especialmente, desde que, a principios de los años ochenta, comencé a impartir clases de teoría de la imposición, he sido una especie de coleccionista de principios hacendísticos. Tal vez el estudio de la magna obra de Fritz Neumark, con su impresionante despliegue de preceptos, marcó mi trayectoria en este apartado. Con el paso del tiempo, he llegado a plantearme si realmente merecía la pena incidir en una clasificación tan amplia y, pese a todo, no exhaustiva, máxime cuando la tendencia de los modernos manuales y de los recientes informes de reforma fiscal es ir hacia una simplificación extrema. Se trata, quizás, de retomar el pragmatismo de Adam Smith, quien, en “La riqueza de las naciones”, se limitaba a exponer sus famosas cuatro máximas de la imposición. Pocas y escuetas, pero no por ello, en algunos de los casos, muy clarificadoras.

Entre los principios esgrimidos por Neumark, cuya consideración sigo reivindicando, figuran los presupuestario-fiscales, a saber, el de suficiencia y el de capacidad de adaptación. El primero hace referencia a la cobertura duradera de los gastos públicos por los impuestos, ayudados por otros ingresos no financieros; el segundo, a la capacidad de adaptación del sistema impositivo para hacer frente a nuevas necesidades de gasto público.

Al llegar a este punto, suelo decir a los alumnos que, en puridad, cualquier reforma fiscal, parcial o integral, debería comenzar por el lado del gasto público. Así, si hay nuevas necesidades de gasto público, cabría preguntarse si hay otras necesidades que hayan podido decaer y, en cualquier caso, si el gasto público se está administrando bajo estrictos criterios de economía, eficiencia y eficacia. Es decir, si no es posible mantener las mismas actuaciones con un menor gasto. Si se efectúa dicho test y no existe margen alguno en la vertiente del gasto, ciertamente no habría más remedio que acudir a las medidas impositivas.

En fin, todo este preámbulo no viene a cuento sino para contextualizar un aserto encontrado en un artículo publicado en el diario Financial Times en febrero de 2013, firmado por Guy Dinmore y Giulia Segreti. La frase en cuestión rezaba en estos términos: “Even idiots are able to invent new taxes; only one who is intelligent knows how to reduce expenditures”.

Tengo por costumbre enjuiciar las manifestaciones que conciernen a aspectos económicos en sí mismas, procurando no dejarme influenciar por las connotaciones de la persona de la que procedan. En coherencia, dejo al hipotético lector que dilucide, según su propia experiencia, si esta locución es una mera boutade, una simple percepción subjetiva más o menos sesgada, un precepto que podría optar a incorporarse al catálogo de los principios presupuestarios o la expresión de unas conclusiones derivadas de la evidencia empírica. O, naturalmente, nada de lo anterior. Of course, free to choose.

Un atributo sí que es indiscutible. Su enunciado, aunque breve, abarca las dos vertientes, la del impuesto y la del gasto público. Y, en cualquier caso, el adagio ofrece una sugerente oportunidad para el debate fiscal. Lo de menos es que lo pronunciara Silvio Berlusconi.