El retorno de la Unión Europea a la disciplina fiscal

La estabilidad económica tiene atribuido, en la Unión Europea (UE), un papel fundamental para la consecución del desarrollo sostenible. Así se recoge en el artículo 3 del Tratado de la UE, mientras que, en el artículo 119 del Tratado de Funcionamiento de la UE, se propugna que unas finanzas públicas y unas condiciones monetarias sólidas han de ser los ejes para alcanzar los objetivos que definen la estabilidad económica: crecimiento sostenible y no inflacionista, y alto nivel de empleo. De esta manera, los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera forman parte de los cimientos económicos del proyecto común europeo. La UE asumió que los límites del 3% del PIB, para el déficit público, y del 60% del PIB, para la deuda pública, son unas referencias adecuadas para procurar unas finanzas públicas sólidas.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se encargó de regular la disciplina fiscal en la Unión Económica y Monetaria. Según el PEC, los Estados miembros debían mantener una situación presupuestaria cercana al equilibrio o de superávit, siempre dentro del referido límite. Se trataba de una interpretación estricta de la ortodoxia presupuestaria, toda vez que la directriz era financiar todo el gasto público no financiero (incluida la inversión) sin recurrir al endeudamiento. Pese a ello, numerosos países rebasaron el límite del 3%. Posteriormente, entraron en juego tres nuevas reglas basadas en el déficit estructural, la senda del gasto público, y la disminución sostenida de los excesos de la deuda.

A lo largo de los años se ha ido configurando un sistema considerablemente complejo, falto de credibilidad, y de escaso cumplimiento efectivo. En marzo de 2020, ante el desencadenamiento de la pandemia de la Covid-19, las normas se declararon en suspenso, situación que se prolongó durante los años 2021, 2022 y 2023. Con vistas a su reactivación, en diciembre de 2023 se llegó a un acuerdo para la revisión de la gobernanza económica.

Con una manifiesta intención de introducir una mayor flexibilidad, el nuevo marco se decanta por la reducción de las ratios de deuda pública y los déficits públicos de “una manera gradual, realista, sostenida y favorable al crecimiento”. Aspiración ésta que se quiere hacer compatible con la realización de reformas e inversiones en una serie de ámbitos estratégicos, y la disposición de algún margen para las políticas anticíclicas. La novedad más significativa es la aplicación de un enfoque diferenciado para cada país, a fin de tener en cuenta la heterogeneidad de las situaciones fiscales. Cada Estado miembro deberá elaborar un plan fiscal a medio plazo (4 o 5 años, ampliables hasta 7). Respecto a aquellos países que superen alguno de los límites de la deuda o del déficit, la Comisión Europea transmitirá una “trayectoria técnica diferenciada”, expresada en términos de gasto público. Cobra un gran protagonismo este indicador, pero se mantienen, con modificaciones, los procedimientos de déficit excesivo según las cifras de déficit y deuda. Dicha trayectoria técnica debe cumplir dos salvaguardias: la sostenibilidad de la deuda y la resiliencia del déficit, encaminada a proporcionar un margen de seguridad por debajo del valor de referencia del 3%.

Los escollos de la complejidad y la falta de efectividad de los que adolecía el esquema anterior no parece que queden claramente superados en el nuevo, que se presta a márgenes interpretativos. Los retos, en cualquier caso, están asegurados, ya que se parte de una situación en la que, de los veinte países integrantes de la Eurozona, sólo cinco cumplen estrictamente los valores de referencia del déficit y de la deuda, y seis países tienen una ratio de deuda superior al 100% del PIB. No puede pasar desapercibido el auxilio prestado, hasta ahora, por el Banco Central Europeo con la adquisición -no directa- de ingentes cantidades de deuda. Y, por supuesto, será primordial comprobar si la emisión de eurobonos para financiar el programa de recuperación Next Generation EU ha supuesto un verdadero “momento hamiltoniano”.

(Artículo publicado en el “Anuario Joly Andalucía 2024”) 

Las reglas fiscales de la Unión Europea: tiempo de reforma

Aparentemente, la doctrina de la estabilidad presupuestaria en la Unión Económica y Monetaria Europea (UEM) se resume en dos mandamientos muy simples relacionados con el montante del déficit público y el nivel de la deuda pública. Pero esto es algo bastante engañoso. A lo largo de sus ya más de veinte años de recorrido, se han ido incorporando nuevos elementos que han llevado a un alto grado de complejidad de su arquitectura institucional, que ha sido comparada con la Catedral de Sevilla.

El paradigma de la estabilidad presupuestaria desempeña un papel crucial en la Unión Europea (UE) y, de manera particular, en la UEM. Junto con la estabilidad monetaria, se concibe como un requisito esencial para lograr los objetivos de crecimiento sostenible, estabilidad de precios y alto nivel de empleo. Así, ya en el propio control de pasaporte para el acceso al euro se exigía que los países candidatos acreditaran respetar el límite del 3% del PIB para el déficit público, y del 60%, sobre la misma magnitud macroeconómica, para la deuda pública.

Con vocación de permanencia, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) asumió ambos criterios como pieza clave del desarrollo de la UEM. Tras la crisis de deuda pública comenzada en 2010, se aprobó en 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la UEM. Preservando los límites señalados, el TECG incorporaba la restricción añadida de que el déficit estructural anual no supere el 0,5% del PIB, la denominada “regla de oro fiscal”. Por saldo estructural anual se entiende el saldo presupuestario (ingresos menos gastos públicos no financieros) ajustado mediante la eliminación de los efectos de la coyuntura económica, una vez excluidas las medidas ocasionales y las de carácter temporal.

Los Estados miembros deberán garantizar la rápida convergencia hacia sus respectivos objetivos a medio plazo, de conformidad con los calendarios propuestos por la Comisión Europea. En caso de que el saldo presupuestario se desvíe de las previsiones, deben activarse automáticamente medidas correctoras. Para aquellos países que se vean afectados por una recesión económica grave u otros acontecimientos inusuales que estén fuera de su control, se prevén exoneraciones temporales del cumplimiento de la regla de equilibrio presupuestario. Asimismo, si la proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebasa el valor de referencia del 60%, debe procederse a su reducción según un plan de ajuste, a razón de una veinteava parte al año.

Como resultado de ello, se llegó a un conjunto de reglas considerado de gran complejidad técnica, no basadas en variables observables directamente, sino en estimaciones sujetas a controversia metodológica, como es el caso de la brecha de producción (output gap). Ahora bien, la efectividad de las normas había sido modesta y, en marzo de 2020, en la fase inicial de la pandemia de la Covid-19, se declararon en suspenso.

Ya con vistas a la reinstauración de las reglas fiscales en 2024, la Comisión Europea ha difundido una propuesta para un nuevo marco de gobernanza económica y fiscal. Tras hacer un balance de la experiencia, que se valora positivamente, pero con importantes matices, la Comisión busca definir una arquitectura más simple e integrada para la supervisión, con el propósito de asegurar la sostenibilidad de la deuda y promover un crecimiento inclusivo y sostenible. Los valores de referencia para el déficit presupuestario (3% del PIB) y la deuda pública (60% del PIB) permanecen inalterados.

La piedra angular del nuevo marco son los planes fiscales y de reformas nacionales a medio plazo, los cuales abordarán conjuntamente los compromisos fiscales, las reformas y las inversiones de cada país, dentro de un esquema común para la UE. Los planes tendrán una duración de cuatro años, ampliable a siete, en casos justificados de reformas e inversiones públicas que promuevan el crecimiento y la transición digital o energética.

Se prevé establecer requerimientos para asegurar que la ratio de la deuda se coloque en una senda descendente o quede en niveles prudentes, y que el déficit presupuestario se mantenga, a medio plazo, por debajo del 3% del PIB. Sin embargo, se elimina la regla de la veinteava parte concerniente a la deuda pública, por entender que puede implicar una exigencia excesiva.

En el nuevo esquema, se utilizaría como variable esencial de control el “gasto primario neto financiado nacionalmente”, es decir, el gasto público con exclusión de una serie de partidas: los aumentos de gasto correspondientes a subidas impositivas que se aprueben expresamente, los gastos de intereses de la deuda, y los gastos por prestaciones de desempleo.

No todos los instrumentos y los procedimientos han superado el test del tiempo, asevera la Comisión Europea respecto a la etapa anterior. Está por ver si, de aprobarse, el nuevo esquema, más relajado y flexible, conseguiría recuperar la senda de sostenibilidad financiera en países altamente endeudados y, con carácter general, preservar la estabilidad presupuestaria.

(Artículo publicado en el Anuario Joly Andalucía 2023). 

La reforma de las reglas fiscales de la Unión Europea

 

El paradigma de la estabilidad presupuestaria desempeña un papel crucial en la configuración institucional de la Unión Europea (UE) y, de manera particular, en la de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Para el desarrollo de esta, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) asumió como criterios unos límites del 3% del PIB para la cifra de déficit público, y del 60%, sobre la misma magnitud macroeconómica, para la de deuda pública. A raíz de la gran crisis económica y financiera internacional de 2007-2008, y sus derivaciones, se adoptaron diversas iniciativas tendentes a reforzar los mecanismos de la estabilidad presupuestaria.

Se implantó una regla de oro centrada en el saldo presupuestario estructural (saldo sin considerar la influencia de la coyuntura económica en los ingresos y gastos públicos, ni medidas extraordinarias), y se estableció que aquellos países cuya deuda pública excediera del 60% del PIB debían reducir el exceso en una veinteava parte cada año.

Como resultado de ello, se llegó a un conjunto de reglas considerado de gran complejidad técnica, basadas en variables no observables directamente, sino en estimaciones sujetas a controversia metodológica. Pese a ello, la consideración de variables como la brecha de producción (output gap) o el saldo presupuestario estructural responde a una lógica económica absolutamente razonable. En cualquier caso, la efectividad de las normas había sido modesta y, en marzo de 2020, en la fase inicial de la pandemia de la Covid-19, se declararon en suspenso.

Ya con vistas a la reinstauración de las reglas fiscales en 2024, la Comisión Europea ha difundido una propuesta para un nuevo marco de gobernanza económica y fiscal. Tras hacer un balance de la experiencia, que se valora positivamente, pero con importantes matices, la Comisión busca definir una arquitectura más simple e integrada para la supervisión, con el propósito de asegurar la sostenibilidad de la deuda y promover un crecimiento inclusivo y sostenible. Los valores de referencia para el déficit presupuestario (3% del PIB) y la deuda pública (60% del PIB) permanecen inalterados.

La piedra angular del nuevo marco son los planes fiscales y de reformas nacionales a medio plazo, los cuales abordarán conjuntamente los compromisos fiscales, las reformas y las inversiones de cada país, dentro de un esquema común para la UE. Los planes tendrán una duración de 4 años, ampliable a 7, en casos justificados de reformas e inversiones públicas que promuevan el crecimiento y la transición digital o energética.

Se prevé establecer requerimientos para asegurar que la ratio de la deuda se coloque en una senda descendente o quede en niveles prudentes, y que el déficit presupuestario se mantenga por debajo del 3% del PIB a medio plazo. Sin embargo, se elimina la regla de la veinteava parte concerniente a la deuda pública, por entender que puede implicar una exigencia excesiva. Respecto a España, la disminución de la ratio de la deuda (118% sobre el PIB, a finales de 2021) hasta situarse en la cota del 60% podría lograrse en un escenario de mantenimiento, durante 20 años, de una tasa anual de crecimiento nominal (variación real más incremento de precios) del PIB del 3,5% y ninguna adición neta al saldo de la deuda pública de partida.

En el nuevo esquema, se utilizará como variable esencial de control el “gasto primario neto financiado nacionalmente”, es decir, el gasto público con exclusión de una serie de partidas: los aumentos de gasto correspondientes a subidas impositivas que se aprueben expresamente, los gastos de intereses de la deuda, y los gastos por prestaciones de desempleo.

No todos los instrumentos y los procedimientos han superado el test del tiempo, asevera la Comisión Europea respecto a la etapa anterior. Está por ver si el nuevo esquema, más relajado y flexible, consigue recuperar la senda de sostenibilidad financiera en países altamente endeudados y, con carácter general, preservar la estabilidad presupuestaria. Cuando una veintena de países independientes quieren compartir una moneda, necesitan, como afirma The Economist, algunos guardarraíles. Hasta ahora, el sistema se ha mantenido en pie por la decisiva ayuda recibida desde la instancia monetaria. En tanto no se complete la casa común, no hay garantía de que un paquete de reglas fiscales sea suficiente para evitar que algún residente acabe asomándose al precipicio.

Las reglas fiscales de la UEM: la senda para el ajuste de la deuda pública

 

Según el marco fiscal vigente en la Unión Económica y Monetaria (UEM), cuando la proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebase el valor de referencia del 60% previsto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, dicho Estado la reducirá a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia. El incumplimiento del criterio de deuda motivará que se inicie contra el infractor el procedimiento de déficit excesivo. Esa y otras reglas no han impedido que numerosos países hayan rebasado, sistemática o transitoriamente, ese umbral. A finales de 2021, 11 de los 18 países integrantes de la Eurozona estaban en esa situación, dentro de una horquilla que iba del 62% (Eslovaquia) al 194% (Grecia). Con un 118%, España se encontraba en la zona alta del ranking.

Aún en una fase de suspensión de las reglas fiscales, la Unión Europea ha puesto en marcha un proceso de revisión del marco de gobernanza económica. A principios de este mes de noviembre, la Comisión Europea ha publicado una Comunicación [COM(2022) 583] en la que se esbozan nuevos planteamientos. En el texto publicado se afirma (pág. 7) que “la referencia actual para la reducción de la deuda (la llamada regla 1/20) implica, en las actuales circunstancias de elevadas ratios de deuda post-COVID, un esfuerzo fiscal de carga anticipada demasiado exigente que amenaza con comprometer el crecimiento y que es procíclico”. Asimismo, se sostiene que “debe reconocerse que los Estados Miembros altamente endeudados no pueden acatar la referencia existente de reducción de la deuda del 1/20, ya que reducir las ratios de deuda a esta velocidad tendría un impacto muy negativo sobre el crecimiento y, de ahí, sobre la propia sostenibilidad de la deuda”.

A fin de ilustrar la magnitud del esfuerzo requerido en el caso de España, cabe señalar que la disminución de la ratio de la deuda hasta situarse en la cota del 60% del PIB podría lograrse en el siguiente escenario: mantenimiento de una tasa anual de crecimiento nominal del PIB del 3,5% (variación real más incremento de precios) y ninguna adición neta al saldo de la deuda pública de partida.

Las reglas fiscales de la UEM: tiempo de reforma

 

Aparentemente, la doctrina de la estabilidad presupuestaria en la Unión Económica y Monetaria Europea (UEM) se resume en dos mandamientos muy simples relacionados con el montante del déficit público y el nivel de la deuda pública. Pero esto es algo bastante engañoso. A lo largo de sus ya más de 20 años de recorrido, se han ido incorporando nuevos elementos en la arquitectura institucional, de forma que ha alcanzado un alto grado de complejidad. Blanchard (y coautores) la comparan con la Catedral de Sevilla: “La estructura original es aún reconocible, pero las muchas adiciones hacen difícil ver la consistencia del conjunto”.

El paradigma de la estabilidad presupuestaria desempeña un papel crucial en la Unión Europea (UE) y, de manera particular, en la UEM. Junto con la estabilidad monetaria, se concibe como un requisito esencial para lograr los objetivos de crecimiento sostenible, estabilidad de precios y alto nivel de empleo. Así, ya en el propio control de pasaporte para el acceso al euro se exigía que los países candidatos acreditaran respetar el límite del 3% del PIB para el déficit público, y del 60%, sobre la misma magnitud macroeconómica, para la deuda pública.

Con vocación de permanencia, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) asumió ambos criterios como pieza clave del desarrollo de la UEM. Tras la crisis de deuda pública comenzada en 2010, se aprobó en 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la UEM. Preservando los límites señalados, el TECG incorpora la restricción añadida de que el déficit estructural anual no supere el 0,5% del PIB, la denominada “regla de oro fiscal”. Por saldo estructural anual se entiende el saldo anual (ingresos menos gastos públicos no financieros) ajustado mediante la eliminación de los efectos de la coyuntura económica, una vez excluidas las medidas ocasionales y las de carácter temporal.

Los Estados miembros deberán garantizar la rápida convergencia hacia sus respectivos objetivos a medio plazo, de conformidad con los calendarios propuestos por la Comisión Europea. En caso de que el saldo presupuestario se desvíe de las previsiones, deben activarse automáticamente medidas correctoras. Para aquellos países que se vean afectados por una recesión económica grave u otros acontecimientos inusuales que estén fuera de su control, se prevén exoneraciones temporales del cumplimiento de la regla de equilibrio presupuestario. Asimismo, en caso de que la proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebase el valor de referencia del 60%, debe proceder a su reducción según un plan de ajuste, a razón de una veinteava parte al año.

En marzo de 2020, la Comisión Europea activó la cláusula general de escape del PEC, que permite una desviación transitoria de la senda de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo. Ha sido la primera vez en la que dicha cláusula ha sido activada. La expectativa es que las reglas fiscales se reactiven en 2023.

En 2020, el déficit medio en la Eurozona creció 8 puntos porcentuales, para alcanzar el 8,8% del PIB. Dicho deterioro venía explicado por el funcionamiento de los estabilizadores automáticos (4 puntos porcentuales de PIB) y las medidas discrecionales ante las crisis sanitaria y económica (otra cifra similar). A su vez, la ratio de deuda pública, a finales de 2020, había superado el 100% del PIB (101,7%) para el conjunto de la Eurozona.

En este panorama, se han reavivado las voces que reclaman una revisión del marco fiscal de la Eurozona, que, según algunas opiniones, es “demasiado complicado, demasiado politizado, y demasiado procíclico”. Algunas propuestas van encaminadas a suavizar el esfuerzo de ajuste de los niveles de deuda y a evitar que se frenen los programas de inversión. Para algunos economistas, poner el foco en unas cifras concretas de déficit y deuda, en vez de en los usos de la política fiscal, es contraproducente.

La propuesta de una nueva “regla de oro verde” cuenta con importantes respaldos. Se trataría de eliminar las inversiones ligadas al medioambiente del cálculo del déficit público. Lo anterior se enmarca en una gran corriente favorable a la aceptación de unos niveles de deuda pública elevados, hoy más fácilmente sostenibles que en épocas pasadas.

En contraposición, los ministros de finanzas de ocho países de la UE, conocidos como “países frugales” (entre ellos, Austria y Holanda), insisten en que deben mantenerse las reglas fiscales, que sólo deberían reformarse para potenciar la simplificación y la transparencia. A su vez, Olaf Scholz, antes de las recientes elecciones alemanas, declaraba que una moneda común necesita reglas comunes, y que las reglas actuales han demostrado que pueden proporcionar la flexibilidad necesaria.

(Artículo publicado en el diario “Sur”)

La hora de la política fiscal: los cuadrantes de la sostenibilidad presupuestaria

Ha llegado la hora de la política fiscal. Es una frase de moda, repetida como una consigna por analistas, políticos y economistas. Va asociada a otra idea extendida, la de que la política monetaria, más que agotado, ha exprimido todo su arsenal, hasta adentrarse en la más insospechada heterodoxia, y que ya no da más de sí. Si los conductos monetarios están exhaustos, es el momento de desplegar una batería de medidas presupuestarias, preferentemente por la vía del gasto público. Salir del agujero negro monetario no será tarea fácil.

Desde luego que podrían hacerse algunas matizaciones. La primera, que la política fiscal realmente no ha estado tan ausente como se proclama, sino que ha estado camuflada en la política monetaria. La otra, que, como ya han aseverado las autoridades monerarias europeas, llegado el caso, el Banco Central Europeo no escatimaría ningún esfuerzo, sin descartar ningún tipo de actuación… La verdad es que aterra pensar en esa coyuntura. Tal vez la imagen de un agujero negro monetario, asociada a la de un pozo -se supone que con algún fondo- , se deformaría en la de un agujero negro estelar.

Lejos, de momento, de ese escenario apocalíptico, la nueva ortodoxia pasa por auxiliar a la política monetaria heterodoxa, transgresora y balsámica, con el recurso a los instrumentos presupuestarios, después de una época dominada por la denostada austeridad.

No todos los países, sin embargo, están en la mismas condiciones ni disponen de los mismos márgenes de actuación. La ubicación de los distintos países en el espacio delimitado por dos indicadores “maastrichtianos” (no en sentido geológico) cruciales, como son el del saldo presupuestario público y el de la ratio de deuda pública, ambos respecto al PIB, nos ofrece algunas pistas significativas.

Así, en el gráfico adjunto se recoge la posición absoluta y relativa de los países de la Unión Europea. Al representar las líneas correspondientes a un déficit del 3% y a un saldo de deuda del 60%, respecto al PIB, quedan delimitados cuatro cuadrantes.

No sé si a Nono Valdivieso le habrán quedado ganas de seguir haciendo incursiones en el mundo de los gráficos, pero espero que, en el supuesto de que llegue a ver este, convenga conmigo en que algunas representaciones son bastante autoexplicativas. Esta es, en mi opinión, una de ellas. Si no mil, la imagen ahorra un buen lote de palabras.