Aparentemente,
la doctrina de la estabilidad presupuestaria en la Unión Económica y Monetaria
Europea (UEM) se resume en dos mandamientos muy simples relacionados con el
montante del déficit público y el nivel de la deuda pública. Pero esto es algo
bastante engañoso. A lo largo de sus ya más de veinte años de recorrido, se han
ido incorporando nuevos elementos que han llevado a un alto grado de
complejidad de su arquitectura institucional, que ha sido comparada con la
Catedral de Sevilla.
El
paradigma de la estabilidad presupuestaria desempeña un papel crucial en la
Unión Europea (UE) y, de manera particular, en la UEM. Junto con la estabilidad
monetaria, se concibe como un requisito esencial para lograr los objetivos de
crecimiento sostenible, estabilidad de precios y alto nivel de empleo. Así, ya
en el propio control de pasaporte para el acceso al euro se exigía que los
países candidatos acreditaran respetar el límite del 3% del PIB para el déficit
público, y del 60%, sobre la misma magnitud macroeconómica, para la deuda
pública.
Con
vocación de permanencia, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) asumió ambos
criterios como pieza clave del desarrollo de la UEM. Tras la crisis de deuda
pública comenzada en 2010, se aprobó en 2012 el Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza (TECG) en la UEM. Preservando los límites señalados,
el TECG incorporaba la restricción añadida de que el déficit estructural anual
no supere el 0,5% del PIB, la denominada “regla de oro fiscal”. Por saldo
estructural anual se entiende el saldo presupuestario (ingresos menos gastos
públicos no financieros) ajustado mediante la eliminación de los efectos de la
coyuntura económica, una vez excluidas las medidas ocasionales y las de
carácter temporal.
Los
Estados miembros deberán garantizar la rápida convergencia hacia sus respectivos
objetivos a medio plazo, de conformidad con los calendarios propuestos por la
Comisión Europea. En caso de que el saldo presupuestario se desvíe de las previsiones,
deben activarse automáticamente medidas correctoras. Para aquellos países que
se vean afectados por una recesión económica grave u otros acontecimientos
inusuales que estén fuera de su control, se prevén exoneraciones temporales del
cumplimiento de la regla de equilibrio presupuestario. Asimismo, si la
proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebasa el valor de
referencia del 60%, debe procederse a su reducción según un plan de ajuste, a
razón de una veinteava parte al año.
Como resultado de ello, se llegó a un
conjunto de reglas considerado de gran complejidad técnica, no basadas en
variables observables directamente, sino en estimaciones sujetas a controversia
metodológica, como es el caso de la brecha de producción (output gap). Ahora
bien, la efectividad de las normas había sido modesta y, en marzo de 2020, en
la fase inicial de la pandemia de la Covid-19, se declararon en suspenso.
Ya con vistas a la reinstauración de las
reglas fiscales en 2024, la Comisión Europea ha difundido una propuesta para un
nuevo marco de gobernanza económica y fiscal. Tras hacer un balance de la
experiencia, que se valora positivamente, pero con importantes matices, la
Comisión busca definir una arquitectura más simple e integrada para la
supervisión, con el propósito de asegurar la sostenibilidad de la deuda y
promover un crecimiento inclusivo y sostenible. Los valores de referencia para
el déficit presupuestario (3% del PIB) y la deuda pública (60% del PIB)
permanecen inalterados.
La piedra angular del nuevo marco son los
planes fiscales y de reformas nacionales a medio plazo, los cuales abordarán
conjuntamente los compromisos fiscales, las reformas y las inversiones de cada
país, dentro de un esquema común para la UE. Los planes tendrán una duración de
cuatro años, ampliable a siete, en casos justificados de reformas e inversiones
públicas que promuevan el crecimiento y la transición digital o energética.
Se prevé establecer requerimientos para
asegurar que la ratio de la deuda se coloque en una senda descendente o quede
en niveles prudentes, y que el déficit presupuestario se mantenga, a medio
plazo, por debajo del 3% del PIB. Sin embargo, se elimina la regla de la
veinteava parte concerniente a la deuda pública, por entender que puede
implicar una exigencia excesiva.
En el nuevo esquema, se utilizaría como
variable esencial de control el “gasto primario neto financiado nacionalmente”,
es decir, el gasto público con exclusión de una serie de partidas: los aumentos
de gasto correspondientes a subidas impositivas que se aprueben expresamente,
los gastos de intereses de la deuda, y los gastos por prestaciones de
desempleo.
No todos los instrumentos y los procedimientos
han superado el test del tiempo, asevera la Comisión Europea respecto a la
etapa anterior. Está por ver si, de aprobarse, el nuevo esquema, más relajado y
flexible, conseguiría recuperar la senda de sostenibilidad financiera en países
altamente endeudados y, con carácter general, preservar la estabilidad
presupuestaria.
(Artículo publicado en el Anuario Joly Andalucía 2023).
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