Tráfico, congestión, contaminación y presupuesto: el experimento de Oregón

El tráfico de vehículos plantea un amplio elenco de cuestiones de gran calado e interés desde el punto de vista del análisis económico y de enorme trascendencia social: estilo de vida, influencia sobre la salud, accidentes, contaminación, congestión, ingresos públicos, inversiones, gastos de mantenimiento, integración económica, turismo, productividad, competitividad…

El análisis económico ha aportado soluciones o, al menos, alternativas para abordar tales problemas. Algunos de los instrumentos propuestos se utilizan a veces para atender simultáneamente varios objetivos. Tal es el caso del impuesto especial o accisa sobre carburantes. Es este una representación genuina de un impuesto pigouviano, concebido como remedio para corregir el efecto externo de la contaminación provocado por el consumo de carburantes; también, el de la congestión de tráfico. Sin embargo, dicho impuesto es también en la práctica una forma, indirecta y aproximada, de aplicar el principio del beneficio, esto es, para recabar una contribución tributaria de aquellas personas que se benefician individualmente de un servicio público, en este caso, el de circulación por carreteras.

Los avances logrados en la eficiencia energética de los vehículos son altamente eficaces para reducir el impacto contaminador de los automóviles, pero, al manifestarse en una menor carga impositiva, no evitan el efecto de la congestión del tráfico ni frenan la continuidad en el uso de aquellos como medio de transporte. Además, la menor recaudación asociada a la eficiencia energética repercute también de manera negativa en las arcas públicas. Eventualmente, si se utilizaran exclusivamente coches no contaminantes, desaparecería la recaudación del impuesto sobre carburantes y persistirían dos problemas: el de la congestión y el de la obtención de recursos para la construcción y el mantenimiento de vías públicas.

Desde hace ya tiempo, algunas ciudades se han significado por la utilización de dispositivos tecnológicos para modular el tráfico mediante la aplicación de tasas por circular por determinadas zonas o rutas.

Más recientemente, el Estado norteamericano de Oregón, al que ya nos hemos referido en este blog en relación con el impuesto sobre las bicicletas, ha puesto en marcha un programa piloto orientado a afrontar los problemas de la congestión y la financiación presupuestaria (Robert Wright, Financial Times, 8 de diciembre de 2017).

Dicho programa se basa en el uso de una pieza electrónica ya obligatoria en todos los vehículos modernos en Estados Unidos. Dicho dispositivo recoge información del ordenador del vehículo acerca de la distancia recorrida y del carburante consumido.

Los conductores acogidos voluntariamente a este programa, en lugar de soportar (en última instancia) el impuesto sobre carburantes (30 centavos por galón, aproximadamente 7,93 centavos por litro), han de pagar 1,5 centavos por milla recorrida (0,93 centavos por kilómetro).

Mensualmente, recibirán un reembolso o una factura dependiendo de si la tasa por circulación devengada es mayor o menor que el impuesto pagado. Actualmente, el importe de la tasa es de cuantía fija, pero cabe, lógicamente, la posibilidad de graduar su importe en función de la zona y/o de la hora de circulación.

El diario Financial Times incluye un artículo sobre esta iniciativa en su sección “50 Ideas para Cambiar el Mundo”, y no cabe duda de que las nuevas tecnologías ofrecen un extraordinario potencial para transformar las políticas públicas en ámbitos tan relevantes como el de la circulación de vehículos. La magnitud de los problemas asociadas a esta demandan ciertamente ideas brillantes, eficaces y eficientes para evitar llegar a un punto de no retorno.

¿Un impuesto especial sobre las bicicletas?

Recientemente, el Estado de Oregón, uno de los cinco Estados norteamericanos que no tiene implantado un impuesto sobre ventas, ha aprobado la aplicación, a partir del presente mes de octubre, de un impuesto específico sobre las bicicletas, con el propósito de recabar fondos para el mantenimiento y la mejora de los carriles reservados a los vehículos no motorizados y a los viandantes.

Concretamente, el nuevo tributo consiste en el cobro de una cuota fija de 15 dólares por cada bicicleta cuyo precio sea igual o superior a los 200 dólares. La recaudación proyectada es de 1,2 millones de dólares anuales, lo que equivaldría al gravamen de 80.000 bicicletas.

La controversia no se ha hecho esperar, como apunta Renu Zaretsky en una nota publicada por el Tax Policy Center (“The case of Oregon’s bicycle excise tax”, 2 de agosto de 2017). En ella se recoge la opinión del editor de BikePortland: “Estamos gravando la forma de transporte más saludable, más barata, más amigable del medio ambiente, más eficiente y más sostenible económicamente jamás diseñada por la especie humana”.

En el polo opuesto, un senador estatal concibe la utilización del impuesto sobre las bicicletas como una cuestión de justicia, basándose en una aplicación estricta del denominado principio impositivo del beneficio: dado que los ciclistas comparten las carreteras, deben ayudar a financiarlas, arguye de manera genérica. Para el senador Ray Scott, si no se gravan las bicicletas, no habría razón para gravar otros vehículos que circulan por las carreteras.

El referido principio del beneficio propugna que cada persona contribuya a las arcas públicas en función de los beneficios que disfruta de los servicios públicos. Desde esta perspectiva, todo beneficiario de la circulación de su vehículo por vías públicas, cuya construcción y mantenimiento generan costes, debería contribuir mediante el pago de un tributo.

De aceptarse ese planteamiento, cabrían esencialmente dos posibilidades: i) una primera sería establecer una tasa cuyo pago habilitara individualmente al acceso a la vía pública. Los inconvenientes serían mayúsculos, toda vez que a los enormes costes de administración y gestión se uniría el de excluir del acceso a las vías a las personas que no pagasen el canon, lo que, desde la óptica de la eficiencia, no tendría sentido en tanto no existiera congestión; ii) Otra opción sería permitir un acceso libre y gratuito a todos los usuarios de las vías públicas y establecer un impuesto sobre los vehículos, bien de exacción anual, que respondería mejor a la lógica expuesta, bien por una sola vez con motivo de su adquisición. Esta segunda es la alternativa elegida en Oregón, que, no obstante, prevé un mínimo exento para las bicicletas de precio inferior a los 200 dólares.

Hasta aquí el paralelismo entre las bicicletas y otros vehículos motorizados. Con vistas al tratamiento de estos últimos ha de tenerse en cuenta el impacto que su utilización genera para el medio ambiente, en la forma de externalidades negativas. El principio impositivo de eficiencia reclama que se establezca una carga tributaria sobre las actividades contaminantes. De esa función se encargan en la práctica otras figuras impositivas. 

Por último, no debe perderse de vista que una cosa es que se aplique formalmente un impuesto y otra distinta, quién acaba soportándolo realmente. En el plano legal, el impuesto sobre las bicicletas de Oregón lo pagarán los compradores, pero puede que, en algunos casos, los vendedores no tengan capacidad para repercutir íntegramente la cuantía del impuesto sobre los adquirentes. De hecho, algunos empresarios se han manifestado en tal sentido. En ese supuesto, la fundamentación del principio del beneficio quedaría desmantelada.

El Estado de Oregón inaugura una curiosa senda tributaria con la introducción del impuesto especial descrito, una auténtica rara avis en el panorama internacional. Pero quizás aún lo sea más la inexistencia de un impuesto sobre las ventas. Del impacto de este no se suele librar la mayoría de las adquisiciones de bienes y servicios. El nuevo impuesto de Oregón equivale a un 7,5% si el precio es de 200 dólares; a un 3%, si es de 500. No obstante estos modestos tipos de gravamen en términos comparativos, en lugar de ser objeto de gravamen, ¿deberían subvencionarse las bicicletas, a tenor de los efectos externos positivos que pueden generar? ¿Cabe, sin embargo, la posibilidad de que su uso origine también ciertas externalidades negativas sobre los peatones en los recorridos urbanos?