Las reglas fiscales de la Unión Europea: tiempo de reforma

Aparentemente, la doctrina de la estabilidad presupuestaria en la Unión Económica y Monetaria Europea (UEM) se resume en dos mandamientos muy simples relacionados con el montante del déficit público y el nivel de la deuda pública. Pero esto es algo bastante engañoso. A lo largo de sus ya más de veinte años de recorrido, se han ido incorporando nuevos elementos que han llevado a un alto grado de complejidad de su arquitectura institucional, que ha sido comparada con la Catedral de Sevilla.

El paradigma de la estabilidad presupuestaria desempeña un papel crucial en la Unión Europea (UE) y, de manera particular, en la UEM. Junto con la estabilidad monetaria, se concibe como un requisito esencial para lograr los objetivos de crecimiento sostenible, estabilidad de precios y alto nivel de empleo. Así, ya en el propio control de pasaporte para el acceso al euro se exigía que los países candidatos acreditaran respetar el límite del 3% del PIB para el déficit público, y del 60%, sobre la misma magnitud macroeconómica, para la deuda pública.

Con vocación de permanencia, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) asumió ambos criterios como pieza clave del desarrollo de la UEM. Tras la crisis de deuda pública comenzada en 2010, se aprobó en 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la UEM. Preservando los límites señalados, el TECG incorporaba la restricción añadida de que el déficit estructural anual no supere el 0,5% del PIB, la denominada “regla de oro fiscal”. Por saldo estructural anual se entiende el saldo presupuestario (ingresos menos gastos públicos no financieros) ajustado mediante la eliminación de los efectos de la coyuntura económica, una vez excluidas las medidas ocasionales y las de carácter temporal.

Los Estados miembros deberán garantizar la rápida convergencia hacia sus respectivos objetivos a medio plazo, de conformidad con los calendarios propuestos por la Comisión Europea. En caso de que el saldo presupuestario se desvíe de las previsiones, deben activarse automáticamente medidas correctoras. Para aquellos países que se vean afectados por una recesión económica grave u otros acontecimientos inusuales que estén fuera de su control, se prevén exoneraciones temporales del cumplimiento de la regla de equilibrio presupuestario. Asimismo, si la proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebasa el valor de referencia del 60%, debe procederse a su reducción según un plan de ajuste, a razón de una veinteava parte al año.

Como resultado de ello, se llegó a un conjunto de reglas considerado de gran complejidad técnica, no basadas en variables observables directamente, sino en estimaciones sujetas a controversia metodológica, como es el caso de la brecha de producción (output gap). Ahora bien, la efectividad de las normas había sido modesta y, en marzo de 2020, en la fase inicial de la pandemia de la Covid-19, se declararon en suspenso.

Ya con vistas a la reinstauración de las reglas fiscales en 2024, la Comisión Europea ha difundido una propuesta para un nuevo marco de gobernanza económica y fiscal. Tras hacer un balance de la experiencia, que se valora positivamente, pero con importantes matices, la Comisión busca definir una arquitectura más simple e integrada para la supervisión, con el propósito de asegurar la sostenibilidad de la deuda y promover un crecimiento inclusivo y sostenible. Los valores de referencia para el déficit presupuestario (3% del PIB) y la deuda pública (60% del PIB) permanecen inalterados.

La piedra angular del nuevo marco son los planes fiscales y de reformas nacionales a medio plazo, los cuales abordarán conjuntamente los compromisos fiscales, las reformas y las inversiones de cada país, dentro de un esquema común para la UE. Los planes tendrán una duración de cuatro años, ampliable a siete, en casos justificados de reformas e inversiones públicas que promuevan el crecimiento y la transición digital o energética.

Se prevé establecer requerimientos para asegurar que la ratio de la deuda se coloque en una senda descendente o quede en niveles prudentes, y que el déficit presupuestario se mantenga, a medio plazo, por debajo del 3% del PIB. Sin embargo, se elimina la regla de la veinteava parte concerniente a la deuda pública, por entender que puede implicar una exigencia excesiva.

En el nuevo esquema, se utilizaría como variable esencial de control el “gasto primario neto financiado nacionalmente”, es decir, el gasto público con exclusión de una serie de partidas: los aumentos de gasto correspondientes a subidas impositivas que se aprueben expresamente, los gastos de intereses de la deuda, y los gastos por prestaciones de desempleo.

No todos los instrumentos y los procedimientos han superado el test del tiempo, asevera la Comisión Europea respecto a la etapa anterior. Está por ver si, de aprobarse, el nuevo esquema, más relajado y flexible, conseguiría recuperar la senda de sostenibilidad financiera en países altamente endeudados y, con carácter general, preservar la estabilidad presupuestaria.

(Artículo publicado en el Anuario Joly Andalucía 2023). 

El euro, entre tres mundos, 20 años después

 

Hubo personas que, mientras sonaban las campanadas de Año Nuevo de 2002, hacían cola ante los cajeros automáticos de entidades financieras de una docena de países de la Unión Europea (UE). Había una importante razón para recibir el año de esa manera tan peculiar. Querían tener el privilegio de acceder a algunos de los primeros billetes del euro que estaban a punto de empezar a circular como moneda única de la Unión Monetaria Europea. Durante los tres años anteriores, el euro había iniciado su camino como moneda nocional[1]. Acaba de cumplir, pues, 23 años, 20 de los cuales con el respaldo de monedas y billetes fiduciarios.

Una de esas personas, que acudió, poco después de medianoche, a retirar euros de un cajero automático de Normandía, ha calificado el evento de la entrada en circulación del euro como el mayor cambio monetario registrado en el mundo en toda la historia, y como inseparable, la relación entre Europa y el euro. Su nombre es Christine Lagarde, y es la presidenta del Banco Central Europeo (BCE)[2].

Que el euro haya llegado a dicho aniversario puede parecer ahora algo trivial, pero significados analistas habían vaticinado una corta vida para la moneda europea y, de manera especial, algunos de gran influencia internacional habían augurado, en el fragor de la gran crisis financiera y económica internacional, su ineludible fin. No ha sido así. En términos de alcance y utilización, el euro constituye un proyecto de éxito. Convertido en la segunda divisa más importante del mundo, es compartido por más de 340 millones de personas en 19 países de la UE. Fuera de la Eurozona, otros 175 millones viven en países y territorios (60 en total) cuyas monedas están directa o indirectamente vinculadas al euro[3]. Un 78% de los ciudadanos de la Eurozona consideran que tener el euro es algo positivo para la UE[4].

Y, a la vista de las extraordinarias perturbaciones que la economía europea ha tenido que afrontar en el curso de estos años, no puede sino afirmarse que el euro y sus instituciones han contribuido a aumentar la resiliencia y han desempeñado un papel crucial para superarlas[5]. Reconocer esto no es en modo alguno signo de triunfalismo, pero no debe ser tampoco obstáculo para constatar algunos grises en el proceso de construcción de la moneda única, dentro de una arquitectura institucional incompleta y carente de una evaluación explícita ex ante de sus ventajas e inconvenientes[6].

Un interrogante sigue planeando: si la Unión Económica y Monetaria (UEM) no respondía al perfil de una área monetaria óptima -que requiere de una elevada movilidad geográfica del trabajo y de una capacidad presupuestaria para atajar las perturbaciones asimétricas a lo largo del ciclo económico-, ¿por qué se llevó a cabo? El testimonio de Mario Draghi, en su discurso de despedida como presidente del BCE, nos da una pista bastante clara, que viene a añadirse a otras autorizadas opiniones: “El euro es un proyecto eminentemente político, un paso fundamental hacia el objetivo de una mayor integración política”[7].

La prevalencia de ese componente crucial dio lugar a la puesta en marcha de una unión monetaria dentro de un marco incompleto. La gran crisis financiera internacional iniciada en 2007-2008 evidenció tres principales fallos de diseño institucional: un deficiente esquema de gobernanza económica, la ausencia de una unión bancaria y la inexistencia de instrumentos fiscales comunes para responder a situaciones recesivas graves. Muchos han sido los avances registrados desde entonces, aunque no se haya completado aún el entramado. La reacción concertada ante la crisis de la pandemia del coronavirus, plasmada en programas de asistencia económica sin precedentes y en el correlativo recurso a un activo seguro paneuropeo, es una buena prueba de ello. También, de manera reiterada y amplificada, las actuaciones llevadas a cabo por el BCE.

En todo caso, la agenda para completar la construcción europea sigue mostrando una serie de banderas rojas que recuerdan la necesidad de adoptar decisiones en diferentes planos. Entre éstos cabe mencionar la actualización de las reglas fiscales ante la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el establecimiento de un mecanismo de estabilización, y la finalización de la Unión Bancaria con un sistema europeo de garantía de depósitos. La regulación de los instrumentos de deuda y la reforma de los mecanismos de financiación propia a escala de la UE son igualmente elementos esenciales.

Hace ya más de veinte años, los billetes de euro comenzaron su andadura a través de las redes de cajeros automáticos. Hoy, son 27.600 millones los billetes de euros que circulan por el mundo. Prácticamente la mitad son de 50 euros. El valor agregado de todos los billetes asciende a 1,52 billones de euros. A su vez, el número de monedas de euro en circulación es cercano a los 141.000 millones (casi el 90% de 50 céntimos o menos) y su valor agregado es de unos 31.000 millones de euros. El valor del efectivo es muy inferior al de los depósitos bancarios a la vista (casi 10 billones de euros), pero eso no impide resaltar la gran importancia del efectivo. En el año 2019, poco menos de las tres cuartas partes (73%) de todas las compras en los puntos de venta y pagos interpersonales, en el área del euro, se realizaron utilizando monedas y billetes, frente a un 24% con tarjetas de crédito. En términos de valor, los pagos en efectivo representaron un 48%, y los efectuados con tarjetas, un 41%[8].

Y, pese a las tendencias sobre el uso del efectivo en un contexto de digitalización, aceleradas por el “efecto pandemia”, se da la aparente paradoja del aumento de la demanda de efectivo en tiempos de incertidumbre. Según estimaciones, de antes de la pandemia, sólo un 20% de los billetes en circulación son usados activamente para fines de transacciones dentro del área del euro. El resto se mantiene esencialmente como reserva o circula fuera de la Eurozona[9].

En definitiva, el euro, tanto a través de billetes o de medios de pago electrónicos sustentados en depósitos bancarios, cubre de manera integral, estable y segura, sus funciones como dinero. Aun así, el BCE se encuentra embarcado en el proyecto de desarrollar un euro digital, no como sustituto, sino como complemento de las formas de dinero ya existentes[10].

Hace años, Bill Gates pronunció su conocida frase premonitoria acerca de los servicios bancarios, en el sentido de que la banca como actividad es necesaria, pero no los bancos. Las tendencias que se vislumbran apuntarían, respecto al dinero, que éste sigue siendo algo absolutamente necesario, pero no tanto los esquemas tradicionales. Sin embargo, hoy por hoy, cuando se cumplen veinte años desde que empezó a circular, aunque el euro -uno y trino- se debate entre tres mundos, el físico, el bancario y el digital, aspira a estar presente en todos ellos sin renunciar a ninguno.

(Artículo publicado en “EdufiBlog”)

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[1] Vid. J. M. Domínguez Martínez, “El euro en su 20º aniversario: 1999-2019”, UniBlog, 1 de febrero de 2019.

[2] Vid. C. Lagarde, “Happy anniversary to euro cash!”, The ECB Blog, 31 de diciembre de 2021.

[3] Vid. UE, EUROat20, “The euro in numbers”, https://euro-at-20.campaign.europa.eu/facts-about-euro_es.

[4] Vid. European Commission, “Flash Eurobarometer 501. The euro area. Summary”, diciembre 2021, pág. 9.

[5] Vid. Lagarde, op. cit., y P. Hernández de Cos, “El euro, motor y testigo del cambio en Europa”, Banco de España, 2 de enero de 2022.

[6] Vid. J. M. Domínguez Martínez, “Supervisión bancaria, política monetaria y política presupuestaria: el arduo proceso de construcción de la UEM”, Edufinet, Instituto Econospérides, Serie Documentos de Trabajo, nº 14, 2019.

[7] Vid. M. Draghi, “Remarks by Mario Draghi, President of the ECB, at the farewell event in his honour”, 28 de octubre de 2019, BCE.

[8] Vid. BCE, “Study on the payment attitudes of consumers in the euro area (SPACE)”, diciembre 2020, pág. 18.

[9] Vid. F. Panetta, “Cash still king in times of COVID-19”, 15 de junio de 2021, BCE.

[10] Vid. J. M. Domínguez Martínez, “El euro digital en el horizonte cercano”, EdufiAcademics, Ensayos y Notas 13/2020.

El euro en su 20º aniversario: 1999-2019

El inicio del nuevo año, 2019, ha coincidido con la conmemoración de una importante efeméride: se han cumplido 20 años del nacimiento del euro, de la moneda única europea. Si bien su puesta en circulación se demoró hasta el año 2002, desde el 1 de enero de 1999 el euro comenzó a ser una realidad económica tangible. Los 11 países que constituyeron la Unión Monetaria Europea en su arranque (Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal) fijaron de manera irrevocable sus tipos de cambio respecto a la nueva moneda. Posteriormente se irían incorporando otros 8 países (Chipre, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Grecia, Letonia, Lituania y Malta). Hoy son, pues, 19 los países miembros de la Unión Europea (UE) que pertenecen a la Unión Monetaria. Otros 6 podrían incorporarse a la Eurozona una vez que cumplan los criterios establecidos para el acceso a la misma. Dinamarca, Suecia y Reino Unido quedaron en su día, por decisión propia, fuera de la zona monetaria.

¿Qué balance puede hacerse de estos veinte años de existencia del euro?

Lo primero que habría que destacar es que, en términos de alcance y utilización, el euro constituye un proyecto de éxito, como queda refrendado a partir de los siguientes datos:

• Es utilizado por 340 millones de personas en 19 países de la UE, en tanto que, fuera de la Eurozona, otros 175 millones de personas viven en países y territorios (60 en total) cuyas monedas están directa o indirectamente ancladas al euro.
• La Eurozona representa un 12% del PIB mundial.
• Tres cuartas partes de los habitantes de la Eurozona están a favor del euro, lo que significa la cota más elevada desde 2004.
• El euro se ha convertido en la segunda divisa más importante del mundo, después del dólar estadounidense, representando un 36% de los pagos globales y un 20% de las reservas exteriores de los bancos centrales extranjeros, lo que es sinónimo de su consideración como depósito de valor seguro.
• En torno a un 38% de la población de la Eurozona no ha conocido otra moneda en su vida como adultos.

Particularmente rotundo ha sido el aval prestado por Mario Draghi, presidente del Banco Central Europeo, quien ha llegado a afirmar, en un discurso pronunciado en la Universidad de Santa Ana de Pisa el 15 de diciembre de 2018 (https://www.bis.org/review/r181218b.pdf), que la Unión Monetaria “fue una respuesta excepcional a un siglo que había conocido dictaduras, guerra y miseria”, y que “ha llegado a convertirse en un aspecto esencial y definitorio -con sus símbolos y sus restricciones- del proyecto político cuyo fin central es una Europa que permanezca unida en libertad, paz, democracia y prosperidad”.

Sin embargo, si la prevalencia de tales objetivos ha de estar ligada a la subsistencia del euro, no puede decirse, desafortunadamente, que su garantía pueda darse por hecho. Ya a comienzos de la presente década el euro hubo de afrontar una profunda crisis, sin que haya quedado inmunizado frente a eventuales nuevos episodios de convulsiones económicas y financieras.

El proceso de creación de la Unión Monetaria: principales etapas

Un breve repaso del proceso que condujo a la creación de la Unión Monetaria puede resultar conveniente para calibrar las claves de la encrucijada actual en la que está inmerso el proyecto de integración europea.

La propuesta de formar una unión monetaria en Europa se remonta al año 1969, y uno de sus propósitos era evitar las distorsiones a la competencia que provenían de las oscilaciones de los tipos de cambio. Sin embargo, el proyecto quedó aplazado, a la espera de que se avanzara en la integración de la economía real, mediante la creación de un mercado único de bienes y servicios. La formación de una unión monetaria emergió entonces con fuerza como un complemento natural.

Tres fueron las etapas previstas para la configuración de la Unión Económica y Monetaria (UEM): i) libertad de circulación de capitales; ii) adopción de programas de convergencia económica y de medidas institucionales; y iii) fijación de manera irrevocable de las paridades de las monedas, ligada a la transferencia del poder monetario a una entidad común.

Las deficiencias institucionales de la UEM: un diseño inacabado

Desde antes de que el euro se hiciera una realidad, diversos economistas habían llamado la atención en el sentido de alertar de que la UE no reunía las condiciones para constituir una unión monetaria óptima, que requiere de una elevada movilidad geográfica del trabajo y de una capacidad presupuestaria para atajar los desequilibrios territoriales que surjan a lo largo del ciclo económico.

Tales carencias quedaron soslayadas en una fase inicial de bonanza económica, en la que los mercados interpretaron que no había prácticamente diferencias entre los riesgos de los títulos de deuda pública de los países de la Eurozona. Sin embargo, el desencadenamiento de la gran crisis financiera internacional de 2007-2008 puso de manifiesto las debilidades del sistema (http://www.extoikos.es/n6/pdf/2.pdf). Los países más afectados por la crisis se encontraban con el corsé de una unión monetaria (imposibilidad de recurrir a políticas nacionales monetaria y de tipos de cambios) sin que existieran mecanismos fiscales y presupuestarios supranacionales para hacer frente a la situación. Las primas de riesgo de los países más vulnerables no tardaron en dispararse.

La crisis reciente reveló tres principales fallos en el diseño de la Unión Monetaria: un deficiente marco de gobernanza económica, la ausencia de una unión bancaria y la inexistencia de instrumentos fiscales comunes para responder a situaciones recesivas. La dolorosa senda de la devaluación interna, apoyada en medidas de auxilio financiero externo, era la única vía disponible para tratar de recuperar la competitividad perdida.

Los retos para la convergencia nominal y la convergencia real

Las condiciones establecidas para el ingreso en la Unión Monetaria se basaron en la convergencia nominal (estabilidad de precios, sostenibilidad de las finanzas públicas, estabilidad cambiaria y convergencia de tipos de interés). Se partía de la premisa de que la estabilidad y la convergencia nominales servirían para favorecer la estabilidad y la convergencia reales. Veinte años después de la puesta en marcha del euro, nos encontramos con que los objetivos de sostenibilidad de las finanzas públicas y de convergencia de tipos han quedado desarbolados, evidenciándose notorias disparidades entre países. Por lo que respecta a la convergencia económica real, si bien los países procedentes del centro y del este de Europa que se han incorporado han acortado distancias en términos de renta per cápita, se han ampliado las divergencias en indicadores básicos entre los países “centrales” y los “periféricos”.

La respuesta a la incertidumbre: la necesidad de avanzar hacia una unión plena

La propia UE se encuentra ante una encrucijada, complicada por el Brexit. Aun cuando la ruptura del euro parece descartada del horizonte, tras una etapa en la que no se han escatimado, por el Banco Central Europeo, medidas de política monetaria para asegurar la estabilidad financiera, será difícil cosechar plenamente sus frutos sin progresar en las líneas recogidas en la Propuesta de los cinco Presidentes de las instituciones europeas, en la que se propugna avanzar en cuatro frentes (unión económica, unión financiera, unión presupuestaria y unión política) como medio para crear una vida mejor y más justa para todos los ciudadanos.

A este respecto, en una Comunicación de fecha 5 de diciembre de 2018 (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication_-_towards_a_stronger_international_role_of_the_euro.pdf), la Comisión Europea ha proclamado que “con el respaldo de la hoja de ruta para completar la Unión Económica y Monetaria Europea, hay margen para que el euro desarrolle adicionalmente su papel global, de manera que esté más acompasado con el peso político, económico y financiero del área euro”.

La sombra del “trilema” político fundamental de la economía mundial

Al valorar las opciones posibles, no podemos olvidar el “trilema” político fundamental de la economía mundial descrito por Rodrik. Tres son los grandes objetivos en el menú político y social: la globalización, la autodeterminación de los Estados nacionales y la democracia. Podemos dar prioridad a cualquiera de ellos, pero, una vez que lo hacemos, nos vemos obligados a elegir entre los otros dos.

Teniendo en cuenta que si hay un objetivo absolutamente irrenunciable, es el de la democracia, no parece que existan muchas dudas acerca de cuál debe ser la ruta a seguir. La respuesta radica ineludiblemente en una mayor integración, una “integración integral”.

(Artículo publicado en UniBlog).