La paradoja de la mayor eficiencia

 

No hace mucho, un conocido me comentaba que había intentado varias veces remitirme un mensaje por WhatsApp y que no lograba entender qué podía ocurrir para que no llegaran a su destino. Daba por hecho que el destinatario era usuario de esa aplicación. Una suposición, por cierto, bastante normal. Aunque hay alguna que otra excepción, que, desde luego, no confirma la regla: no es absolutamente seguro que toda persona haya de ser usuaria de WhatsApp (al menos de momento).

Serlo tiene, evidentemente, grandes ventajas a efectos de comunicaciones, inmediatas y sin coste (dinerario). Esas ventajas se contraponen, sin embargo, con la otra cara de la moneda: el carácter invasivo de un flujo incesante de mensajes, el consumo de tiempo asociado a su lectura y, en su caso, cumplimentación, y también la tendencia a incrementar las comunicaciones gracias a las enormes facilidades que ofrece la herramienta.

En cierta medida el esquema anterior responde a lo ocurrido en el experimento que Tim Harford describe en un artículo reciente (“The paradox of greater efficiency”, Financial Times, 18-5-2024). La sustitución de los antiguos aparatos “buscapersonas” por el WhatsApp, en un hospital de San Francisco, llevó a que los médicos se viera pronto saturados de notificaciones. La experiencia no fue muy exitosa.

Recuerda Harford el paralelismo con la “paradoja de Jevons”, quien, en 1835, advirtió de que la eficiencia energética no era una solución para garantizar el uso del carbón. Si bien la posibilidad de altos hornos más eficientes permitiría producir más hierro con menos carbón, la proliferación de aquellos llevaría a que el consumo de carbón no disminuyera. En definitiva, cuando una tecnología intensiva en energía se hace más eficiente, tendemos a utilizarla más.

Gasto y resultado: una relación no lineal

 

Es algo bastante obvio que el desarrollo de cualquier actividad requiere incurrir en los costes ocasionados por el uso de los recursos que sean necesarios. Normalmente, los costes son explícitos y claramente identificables. Pero, aunque no hubiese que efectuar un desembolso por el uso de un recurso, lo que ocurre cuando se tiene en propiedad, un economista incluiría, en su caso, su coste de oportunidad, es decir, lo que se pierde, o aquello a lo que se renuncia, por utilizar ese recurso en lugar de emplearlo de forma alternativa. Dado que los costes de oportunidad no implican desembolsos, suelen, erróneamente, pasar desapercibidos y concitan escasa atención.

Respecto a los costes explícitos, especialmente en el ámbito del sector público, existe una tendencia a medir la actuación en función del gasto realizado, en total o en actividades concretas. Así, se tiende a asociar un mayor gasto en educación con un mayor nivel formativo, un mayor gasto en sanidad con un mejor servicio de salud, etcétera. Es indiscutible que, en principio, quepa esperar que se dé esa relación. Sin embargo, el gasto en una actividad, aun siendo un componente clave, no es el único determinante de la cantidad y de la calidad del servicio producido, ni  tampoco de los resultados y las consecuencias derivados de dicha actividad. El gasto permite adquirir recursos, que pueden ser caros o baratos. Tales recursos pueden organizarse, gestionarse y utilizarse de distintas formas, de tal modo que pueden obtenerse diferentes niveles de producción. En suma, en la ejecución de un presupuesto, ya sea público o privado, es necesario incorporar distintas perspectivas: la económica (coste de los recursos), la de eficiencia (relación entre los recursos utilizados y el producto obtenido) y la de eficacia (grado en el que se consiguen los objetivos planteados). Son, por cierto, tres criterios que están recogidos en la Constitución y en la legislación presupuestaria de España.

A pesar de todo, es difícil que, intuitivamente, no tracemos una hipotética línea recta para imaginar la relación estadística entre el gasto incurrido y el resultado obtenido en un programa o en una actividad. Sin embargo, siempre es conveniente tener como referencia lo que se observa en la realidad. Así, por ejemplo, ¿cómo es la relación existente entre el gasto vinculado al sistema educativo y los resultados obtenidos por los estudiantes que participan en el Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (PISA) de la OCDE?

Según estimaciones de la OCDE, el gasto por estudiante explica menos de la mitad de la variación en la actuación media entre países, respecto a las competencias de los estudiantes participantes (de 15 años) en las pruebas del PISA. A medida que el gasto (por alumno) en instituciones educativas aumenta, también lo hace la actuación media, pero la tasa de incremento disminuye rápidamente. Nos encontramos con una curva en vez de una recta. La OCDE concluye que “aunque la educación necesita estar adecuadamente dotada de recursos… no se requiere un elevado gasto por estudiante para alcanzar la excelencia en educación”. Entre otros, los casos de Estonia y Singapur, que obtienen unos resultados, dentro de una comparación entre países, muy por encima de los asociados a sus niveles de gasto, son dignos de estudio, a la búsqueda de algunas claves interpretativas.

Algo similar se observa cuando se analiza la relación entre el gasto en salud por habitante y la esperanza de vida. La relación positiva no oculta una elevada dispersión de resultados entre países para un nivel de gasto similar. Se trata de una pauta que se aprecia en muchas áreas de actividad, y que viene a poner de relieve que la cuantía del gasto monetario es un indicador incompleto e imperfecto de la adecuación o no de las actuaciones que se llevan a cabo. En el ámbito del deporte profesional, existe un amplio cuerpo de evidencias empíricas que muestran que la relación mencionada no necesariamente se ajusta a moldes lineales.

En definitiva, una buena gestión de los recursos lleva a tratar de dilucidar qué otros factores, además de los presupuestarios, conducen a mejores resultados. Con independencia de cuál sea la forma exacta de la curva mencionada, es fundamental no dejar sin aprovechar ninguna potencialidad. Para cualquier presupuesto asignado, el reto es batir la línea representativa del rendimiento medio alcanzable.

(Artículo publicado en el diario “Sur”)

La eficiencia del gasto público

 

La referencia al artículo 31 de la Constitución española es bastante frecuente en relación con los principios inspiradores del sistema tributario (“Todos contribuirán al sostenimiento del gasto público…”). Bastante menos común es la apelación al mismo artículo en conexión con la ejecución del gasto público: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”. Asimismo, en las normas más relevantes en materia presupuestaria y financiera -Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y Ley General Presupuestaria- se hace hincapié en los mencionados principios, así como en el de eficacia.

La “triple E” (Economía-Eficiencia-Eficacia) sobrevuela, teóricamente, el negociado de la gestión del gasto público. Los tres conceptos están interrelacionados, pero no son sinónimos. En este ámbito, el primero pone el foco en el coste de los recursos utilizados; el segundo en la adecuada utilización de los recursos disponibles, y el tercero en el logro de los objetivos planteados. Más concretamente, la eficiencia consiste en utilizar los menores recursos posibles para obtener un determinado producto, y en alcanzar el mayor producto posible a partir de unos recursos dados. Es evidente que, si no se cumplen ambos requerimientos, se estará dando un despilfarro.

Los recursos utilizados y el coste de estos dan lugar al gasto público incurrido. Así, estaremos ante una situación de eficiencia y de economía si no es posible desarrollar una actividad dada sin menores gastos, y si no es posible obtener más servicios útiles sin mayores gastos. Verificar que no hay ningún margen de ahorro de gastos podría defenderse como una condición suspensiva de cualquier reforma fiscal de calado encaminada a una mayor recaudación.

La instauración de un modelo multietápico podría tener sentido en el ámbito de la administración y la gestión de los recursos públicos. A título meramente indicativo, cabría considerar las siguientes fases: i) maximización de la eficaz recaudatoria del sistema vigente, restringiendo todo lo posible las vías de fraude, evasión y elusión fiscales: ii) examen de la congruencia de los impuestos aplicados, eliminando posibles deficiencias de diseño que mermen la capacidad recaudatoria de manera injustificada; iii) revisión de la justificación, validez, eficacia y eficiencia de los gastos públicos, tanto los de carácter directo, como los indirectos a través del sistema tributario en la forma de beneficios fiscales; iv) reconsideración de aquellas figuras impositivas o tratamientos tributarios que puedan estar impidiendo de manera significativa la generación de actividad, empleo y renta.

Idealmente, pues, toda reforma fiscal debería empezar por la reforma del gasto público. Como encomienda prioritaria, es preciso conjugar equilibradamente las preferencias sociales para establecer la cuantía y la composición del gasto público. Una vez dimensionado este con arreglo a la “triple E”, se podrá saber el monto de los ingresos necesarios para poder llevarlo a cabo en un marco de finanzas sostenibles.

Casi de forma simultánea a la presentación del último Libro Blanco sobre la reforma fiscal, el Instituto de Estudios Económicos difundió un estudio dedicado a la eficiencia del gasto público. De él se desprende que, en España, existe un margen de mejora de la eficiencia, en comparación con la frontera de las mejoras prácticas internacionales, del orden del 25%.

No puede decirse que sea una tarea sencilla elaborar indicadores en estos apartados cruciales. Pero, en fin, sobre la eficiencia ya nos instruyó Winnie the Pooh. La eficiencia, por mor de cierta pronunciación en lengua inglesa, puede comportarse realmente como “un pez en el mar” (“efficiency”: “a fish in the sea”). Las ganancias potenciales por una mayor eficiencia no apuntan precisamente a un pez pequeño, sino a uno provisto de considerables capas de grasa que pueden ser reducidas sin peligro de extinción de la especie.

Las reformas fiscales y el modelo de las tres líneas de defensa

 

Desde hace algunos años, la organización de las entidades de crédito se rige por el modelo de las “tres líneas de defensa” (gestión del negocio, control global de riesgos y auditoría interna). Parece bastante razonable la delimitación de funciones por capas y un funcionamiento independiente de las unidades responsables de cada una de ellas.

Aunque sólo sea como una fuente de inspiración lejana, la instauración de un modelo multietápico podría tener sentido en el ámbito de la administración y la gestión de los recursos públicos. Con carácter permanente, pero sobre todo ante la posibilidad de introducción de cambios sustanciales que afecten al trasvase de recursos desde el sector privado al sector público, sería conveniente atenerse a un modelo de líneas de defensa, en este caso, estructuradas de manera secuencial. Es decir, no se podría pasar a una etapa posterior sin haber cubierto la precedente.

Ante una economía y una sociedad en continuo proceso de transformación, la necesidad de una revisión periódica del sistema fiscal, y, eventualmente, la de introducción de reformas de alcance, difícilmente se prestan a discusión. Habitualmente, suele ser también norma que se planteen requerimientos de ingresos públicos adicionales. Lo que es más discutible es que se adopte como premisa, como opción ineludible, el incremento de la carga tributaria. Por supuesto, no debe descartarse, pero antes de llegar a esa conclusión deberían haberse recorrido previamente las distintas fases integrantes del modelo de líneas de defensa.

A título meramente indicativo, cabría considerar las siguientes: i) maximización de la eficaz recaudatoria del sistema vigente, restringiendo todo lo posible las vías de fraude, evasión y elusión fiscales: ii) examen de la congruencia de los impuestos aplicados, eliminando posibles deficiencias de diseño que mermen la capacidad recaudatoria de manera injustificada; iii) revisión de la justificación, validez, eficacia y eficiencia de los gastos públicos, tanto los de carácter directo, como los indirectos a través del sistema fiscal en la forma de preferencias fiscales; iv) reconsideración de aquellas figuras impositivas o tratamientos tributarios que puedan estar impidiendo de manera significativa la generación de actividad, empleo y renta.

No hay, desde luego, necesidad de formalizar ningún esquema predeterminado, ni de articular estructuras complejas, pero sí de tener clara la idea de que toda reforma fiscal debe empezar por la reforma del gasto público. Como encomienda prioritaria, es preciso conjugar equilibradamente las preferencias sociales para establecer la cuantía y la composición del gasto público. Una vez dimensionado con arreglo a los criterios de eficiencia, eficacia y economía, se podrá saber el monto de los recursos que es preciso obtener para poder llevarlo a cabo en un marco de finanzas sostenibles.

Casi de forma simultánea a la presentación del reciente Libro Blanco sobre la reforma fiscal, el Instituto de Estudios Económicos (IEE) ha difundido un estudio dedicado a la eficiencia del gasto público[1]. En él se ofrece una comparación de índices de eficiencia y eficacia del sector público para un conjunto de países desarrollados (gráfico adjunto).

No puede decirse que sea una tarea sencilla elaborar indicadores en esos apartados cruciales. Sin perjuicio de repasar la metodología empleada, al igual que en otros estudios anteriores, la posición en la que aparece España no resulta demasiado halagüeña. De confirmarse tales resultados, habría argumentos para cuestionar que los contribuyentes efectivos lo sean con mayor intensidad, para seguir obteniendo el mismo nivel de producción de servicios públicos y de desembolso de prestaciones sociales.

Pero, en fin, sobre la eficiencia ya nos instruyó Winnie the Pooh…[2]

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[1] “Por una mejora de la eficiencia del gasto público en España”, Revista del IEE, nº 1/2022.

[2] Tiempo Vivo : La eficiencia según Winnie the Pooh (neotiempovivo.blogspot.com)

La eficiencia según Winnie the Pooh

Son no pocas las películas que tienen connotaciones, más o menos explícitas, y más o menos intensas, relacionadas con el mundo económico. Pensándolo bien, es más bien raro que en alguna de ellas no encontremos alguna referencia económica directa o indirecta. Hay obras cinematográficas que constituyen auténticos iconos de las relaciones económicas. Hay elaboraciones absolutamente magníficas, pero, en ocasiones, todo hay que decirlo, introduciendo clamorosas distorsiones producto de la simplificación, el desconocimiento, los sesgos ideológicos, o alguna otra razón. En el séptimo arte, no sabemos de antemano qué lugar ocupará el rigor económico, pero el efecto expansivo de la gran pantalla es extraordinario, ya se trate de mensajes certeros o distorsionados.

En este ámbito, cabe destacar el papel desempeñado por algunas películas infantiles ya clásicas. En la sección “Sistema financiero y ‘Séptimo Arte’” del blog “Todosonfinanzas”, de José María López, se abordan las relaciones aquí evocadas.

No es el propósito de esta entrada adentrarse en la materia, sino simplemente dejar constancia de un aleccionador detalle contenido en una película aparentemente para niños, aunque realmente no estoy muy seguro si, más bien, no lo es para adultos. Se trata de “Christopher Robin”, dirigida por Marc Forster (2018).

Desde mi punto de vista, son notables las lecciones, económicas y extraeconómicas, que pueden extraerse de esta obra cinematográfica. El detalle en cuestión está relacionado con el concepto de eficiencia, ciertamente complicado de precisar en determinados contextos, entre ellos el de una entidad bancaria. En este sector, suele utilizarse un indicador de eficiencia (gastos de explotación/margen bruto) que realmente no mide la eficiencia, sino una mezcla de aspectos heterogéneos. La verdadera eficiencia es, en la práctica, tan difícil de calcular, que quizás sea “más fácil encontrar rosas en el mar”.

Y es en el mar donde encontramos, gracias a Pooh, una buena pista para seguir el curso de la eficiencia, aunque, finalmente, se nos pueda escabullir como un pez.

En la película, a pregunta de Winnie the Pooh, Christopher Robin le explica que él trabaja “as an efficiency manager for a luggage company”. Posteriormente, tras la reprimenda que dedica al osito por su falta de atención y cuidado, Pooh la acepta, resignado, y le admite que “You should let me go for a fish in the sea”…

Por fin, disponemos una definición de eficiencia de amplio espectro: tal vez la eficiencia solo sea un pez en el mar. Desafortunadamente, la resignación de Pooh no es tan ocurrente en la versión española (“Deberías despedirme por falta de paciencia”).

Aunque hay quien se mueve como pez en el agua cuando se trata de calibrar la eficiencia, especialmente si se refiere a la ajena, no podemos olvidar la célebre sentencia de Nietzsche: “enturbian todas sus aguas para simular que son profundas”. En cualquier caso, tampoco falta razón al Pooh de habla hispana: en cuestión de eficiencia, es preciso tener paciencia.