La
autonomía es la piedra angular de todo sistema de descentralización económica.
Es el pilar básico de los teoremas que respaldan un sector público estructurado
en distintos niveles de gobierno. La oferta de diferentes combinaciones de
impuestos y servicios públicos es lo que, teóricamente, da lugar a un proceso
por el que los ciudadanos pueden elegir como residencia aquellas jurisdicciones
que mejor se ajusten a sus preferencias (“votación con los pies”). Como la otra
cara de la moneda, la heterogeneidad derivada de la autonomía genera costes de
transacción, y dificulta la unidad de mercado. En el diseño de un sector
público multijurisdiccional, sin embargo, la consideración de la coordinación y
la armonización entre las administraciones territoriales no debe limitarse al
ámbito fiscal, sino que debe extenderse a las vertientes de los servicios, las
prestaciones sociales y la regulación.
Partiendo
del reconocimiento del sistema autonómico como eje del Estado español, y
teniendo en cuenta las circunstancias históricas de su configuración y
desarrollo, tras un recorrido de cuatro décadas, merecería la pena una
evaluación bajo el “prisma 4E” (Economía, Eficacia, Eficiencia, y Equidad). Una
de las deficiencias del modelo, durante un largo periodo, ha sido la ausencia
de responsabilidad fiscal, esto es, la falta de implicación de los entes
autonómicos en las decisiones relativas a los tributos que posibilitan la
cobertura del coste de los servicios públicos. De una situación de inexistencia
de competencia fiscal, tras la cesión total o parcial de figuras impositivas
estatales, y la incorporación de capacidad normativa, nos encontramos con un
amplio abanico de tipos de gravamen efectivos en algunos tributos relevantes,
especialmente en el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones
y Donaciones, el IRPF, y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, al
margen de la entrada en escena de tributos propios de naturaleza muy diversa.
Un
posicionamiento acerca del ejercicio de la competencia fiscal autonómica
debería llevar a considerar, al menos, los siguientes aspectos: i) El diseño de
un sistema tributario óptimo para el conjunto del Estado; ii) El alcance de la
actuación de las administraciones territoriales en el plano redistributivo; iii)
El papel que hayan de jugar los impuestos patrimoniales, adaptados al entorno
económico actual; iv) La garantía de que el ejercicio de ajustes tributarios a
la baja afecte a los ingresos disponibles para el gobierno que adopte esa
política, y de que ésta no evite la contribución que corresponda a la
solidaridad interterritorial; v) La circunscripción de la capacidad normativa
autonómica a la fijación de los tipos de gravamen, con bases imponibles y
liquidables homogéneas; vi) La posibilidad de establecer impuestos de exacción obligatoria
y otros opcionales; vii) El establecimiento de una horquilla de tipos de
gravamen mínimos y máximos con un recorrido suficientemente amplio para el
ejercicio de la autonomía; viii) La delimitación de hechos imponibles
susceptibles de dar lugar a tributos propios, en aras de potenciar la
sistematización y la transparencia; ix) La extensión del sistema a todas las
comunidades autónomas sin ninguna excepción; x) La aplicación estricta del
principio de rendición de cuentas.
La
competencia fiscal forma parte de la esencia del modelo de descentralización
económica del sector público, por lo que resultaría sorprendente que las
propuestas de restringirla pudiesen provenir de partidarios de soluciones
federalistas o de la autonomía territorial como concepto genérico. Como
difícilmente justificable sería que alguien quisiera ejercer su capacidad
normativa obligando a otros a seguir su planteamiento. Sí tendría, en cambio,
más sentido abogar por una dispersión potencial de las cargas tributarias razonablemente
acotada, por abajo y por arriba, dentro de un marco de referencia común
(fiscal, del gasto y regulatorio), por parte de quienes aspiran a que se pueda actuar
dentro de un espacio económico y social integrado, en el que sea posible la
realización de la actividad económica, profesional y empresarial sin costes de
transacción inhibitorios. Hay que vigilar la “competencia fiscal perjudicial”,
pero también la “uniformidad tributaria perjudicial” de la responsabilidad
fiscal, sobre todo si se excluye la armonización en otros ámbitos.
(Artículo
publicado en el "Anuario Joly Andalucía 2021”)
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