Las autopistas de peaje están protagonizando un nuevo episodio de rechazo social ante el proceso de intervención pública en relación con las nueve sociedades concesionarias que han acabado en situación de quiebra (radiales de Madrid, circunvalación de Alicante y Cartagena-Vera). El término “rescate” se ha convertido en una palabra maldita en la larga travesía de la reciente crisis económica, y está condenado a arrastrar un estigma durante bastante tiempo, un estigma que llega a eclipsar la variedad de acepciones del vocablo.
En el caso de las autopistas, ¿se corresponde estrictamente la idea predominante de rescate con el panorama real?, ¿se prepara el Estado para un regalo en forma de inyección de fondos sin ninguna contraprestación? Antes de pronunciarnos al respecto puede ser conveniente disponer de una visión conjunta de las distintas fases del proceso en cuestión:
i. Las autopistas afectadas fueron construidas mediante la fórmula de la concesión. Con arreglo a esta, los costes de construcción son asumidos por inversores privados, que, a cambio, adquieren el derecho a percibir de los usuarios los peajes establecidos, durante el período de la concesión. A su término, la autopista revierte totalmente al ámbito público. Si todo discurre por los cauces previstos, se logra una dotación de infraestructuras sin haber recurrido a los presupuestos públicos.
ii. Así, una autopista construida mediante dicho esquema es un bien de titularidad pública financiado íntegramente con recursos privados, sin aportación, por tanto, de fondos públicos. Los recursos necesarios proceden del capital de la sociedad anónima concesionaria y de los préstamos bancarios solicitados por esta.
iii. El estudio de viabilidad económica es un elemento fundamental en el proceso de licitación y adjudicación de concesiones mediante concurso abierto. Unas previsiones de demanda de uso muy optimistas y una subestimación de los costes (primordialmente, de expropiación y construcción) dan lugar, inexorablemente, a proyectos insostenibles económicamente en la práctica, como así ha ocurrido en los casos comentados.
iv. La quiebra de la sociedad concesionaria es una de las causas previstas para la extinción de una concesión. Otra distinta es el rescate, que consiste en la decisión unilateral de la Administración de dar por terminada una concesión, por razones de interés público, no obstante la existencia de una buena gestión.
v. Si la Administración recibe la autopista al término del período de concesión, no debe satisfacer ningún importe. Sin embargo, si, por alguna circunstancia, la recibe antes del fin de dicho plazo, la legislación prevé que afronte la denominada “responsabilidad patrimonial de la Administración” (RPA).
vi. La existencia de la RPA viene justificada para evitar lo que jurídicamente se calificaría como un enriquecimiento sin causa a favor de la Administración, ya que, al resolverse el contrato, la autopista revierte a la Administración antes de la finalización del período de la concesión. La RPA juega un papel muy importante a la hora de decantar a inversores que, en su ausencia, podrían no estar dispuestos a asumir riesgos. Viene a representar el otorgamiento de una cobertura pública del riesgo empresarial.
vii. Sin embargo, puede dar lugar a la realización de ofertas muy agresivas y, en combinación con elevados niveles de endeudamiento para financiar el coste de las inversiones, puede estimular la opción de abandono de la concesión. El importe de la RPA se determina en función del valor de las inversiones realizadas y de los costes asumidos, del que se resta el importe de la depreciación del activo.
viii. Una vez que la Administración asume la autopista, tiene la opción de liberarla, de forma que los costes sean soportados por el conjunto de los contribuyentes, a través de los presupuestos, o de volver a licitarla, con lo que aquellos recaerían sobre los usuarios. Esta es la opción que se plantea por parte del Ministerio de Fomento respecto a las referidas autopistas cuyas sociedades han acabado en concurso de acreedores.
ix. En estos proyectos, la construcción implicó una inversión de 7.000 millones de euros. Tras su fallida evolución, las concesionarias han perdido el capital aportado (1.800 millones de euros) y los bancos financiadores, la mitad del importe de los préstamos concedidos. A su vez, el capítulo de las expropiaciones se elevó a más de 2.200 millones de euros, casi seis veces la cifra inicialmente estimada.
x. Por lo que concierne al Estado, al margen de otras intervenciones anteriores, tendrá que hacer frente a una RPA, según estimaciones del Gobierno, del orden de 2.000 millones de euros.
En definitiva, la actuación del sector público en relación con las autopistas quebradas no se corresponde con la acepción más denostada de rescate, la de inyección de fondos, sin contrapartida, para reflotar una compañía que sigue en manos privadas. De hecho, tampoco se trata de un rescate en sentido estricto, sino de una operación que se traduce en que la Administración efectúa un desembolso para asumir unas infraestructuras. La duda que se suscita, a la vista de la experiencia, es si estas tienen una suficiente utilidad económica y social que justifique tal gasto, ineludible según las previsiones legales, aunque luego pueda verse compensado con las nuevas licitaciones.
Las infraestructuras de transporte son un condicionante importante del dinamismo económico. Ante la necesidad de seguir ampliando y mejorando la red de infraestructuras en España, resulta crucial optimizar las vías de colaboración público-privada, particularmente en un marco de estabilidad presupuestaria y con unos niveles de deuda pública tan elevados.
Algunas de las fórmulas de PPPs (“public-private partnerships”) son potencialmente válidas y eficaces, pero es fundamental garantizar que los proyectos que se elijan superen holgadamente el criterio de la viabilidad económica. Su estricto cumplimiento debe ser el primer dique de contención del riesgo de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, sobre todo, un aval de que, en el supuesto de que llegue a materializarse, los activos adjudicados sean realmente valiosos.
(Artículo publicado en el diario “Sur”, el día 1 de abril de 2018)
