El sistema de financiación autonómica aplicado en España viene desafiando insistentemente, desde sus inicios, su calificación como “sistema”. Lastrado por la falta de estabilidad, sujeto a cambios recurrentes, atenazado por problemas no resueltos, y acostumbrado a soluciones a la carta, no ha podido dejar de ser, en el curso ya de cuatro décadas, una cuestión pendiente.
Una de las mayores deficiencias, parcialmente corregida en sucesivas reformas, ha sido la falta de corresponsabilidad fiscal. Durante bastante tiempo, las Comunidades Autónomas (CC.AA.) eran vistas como una especie de instancias benefactoras especializadas en la vertiente del gasto público, sin que se evidenciara su protagonismo en la tributación. Algo que se apartaba de las pautas de la teoría económica que justifica la descentralización del sector público. Sin perjuicio de unos niveles estándares garantizados a escala nacional, la visualización de la relación existente entre los servicios públicos ofertados y las cargas fiscales exigidas es clave para el logro de una asignación eficiente de recursos, y para que los ciudadanos decidan, en función de sus preferencias, dónde fijar su residencia.
Hace años, algunos impuestos estatales se cedieron, total o parcialmente, a las CC.AA. y, posteriormente, se atribuyeron a éstas facultades normativas –no en todos los tributos- para el ejercicio de su autonomía. Pese a ello, una mayoría de ciudadanos cree que el IRPF y el IVA corresponden exclusivamente a la Hacienda central. El diverso panorama existente en la actualidad refleja que tales competencias se han ejercido notablemente, particularmente en relación con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), y el Impuesto sobre el Patrimonio (IP). Según algunas opiniones, el ejercicio de la autonomía fiscal, en el sentido de disminuir las cargas tributarias, no debe ser tolerado, ya que implica un “dumping fiscal”. Muchas son las cuestiones que subyacen a un debate de esta naturaleza. He aquí algunas de ellas:
i. Existe “dumping fiscal” cuando un Estado devuelve a las empresas exportadoras un importe superior al impuesto sobre ventas soportado en sus compras, lo que les permite vender por debajo de costes. Algo bastante distinto al aspecto antes señalado. Para evitarlo, en su día, la Comunidad Europea adoptó el IVA.
ii. Las dos figuras impositivas sobre las que se centra el mayor debate, el ISD y el IP, son objeto de controversia en el plano doctrinal y, sobre todo en el segundo caso, no son de aplicación generalizada en los sistemas tributarios de los países desarrollados.
iii. Respecto al IP, fue introducido en España predominantemente como un impuesto censal, con unos tipos impositivos que no se han adaptado al entorno actual de bajos tipos de interés, lo que da lugar a que la carga efectiva sobre los rendimientos del capital pueda ser muy alta. Por lo que concierne al ISD, para niveles elevados de riqueza, puede alcanzar tipos de gravamen “cuasi-pikettianos” (más del 40% o del 80%, según la relación de parentesco).
iv. Lo que sí habría que haber dilucidado antes de la atribución de algunos impuestos a los gobiernos regionales es su finalidad. De ser ésta eminentemente redistributiva, sería cuestionable que fueran instrumentos apropiados para ser descentralizados.
v. El mayor grado de autonomía fiscal corresponde a las dos Comunidades forales (País Vasco y Navarra), que controlan y retienen todas las figuras impositivas, en tanto que efectúan una aportación por los servicios del Estado, dando lugar a una situación comparativamente muy favorable. Una cuestión básica a dilucidar es, pues, si se cumple o no lo preceptuado por la Constitución en su artículo 138.2: “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.
Diseñar un modelo de financiación autonómica no es una tarea sencilla, por cuanto hay que buscar un equilibrio entre una serie de principios y criterios que, independientemente aplicados, llevarían a pautas contradictorias. La suficiencia, la solidaridad interterritorial (que realmente lo es personal) y la autonomía forman un triángulo que, si no es factible que sea equilátero, debe procurarse, al menos, que no sea escaleno en grado superlativo.
Y, cómo no, después de una experiencia de cuatro décadas, sería oportuno llevar a cabo un análisis del modelo de las finanzas autonómicas “4E”, esto es, desde los puntos de vista de la economía, la eficiencia, la eficacia y la equidad.
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