La historia de la Unión Europea (UE) deja un rastro de contradicciones, de estímulos y frenos para la integración, de grandes contrastes en la configuración de distintos ámbitos competenciales. Sin que en absoluto pueda resultar sorprendente, los procedimientos instaurados para la toma de decisiones explican los dispares rumbos seguidos en diferentes áreas. La trayectoria de la UE está también salpicada de paradojas. A título de ejemplo, la armonización de la fiscalidad, concretamente la relativa a las ventas, que jugó un papel decisivo en la formación del Mercado Común en su etapa inicial, ha quedado apartada del proceso integrador vivido en otras vertientes de las políticas públicas.
La razón es sencilla: las competencias en materia impositiva han quedado en lo esencial reservadas a la soberanía nacional, y los cambios legislativos, sujetos a la regla de la unanimidad. Así, la adopción de cualquier disposición tributaria a escala de la UE está supeditada a la aprobación de cada uno de los Estados Miembros, que, individualmente, por tanto, pueden ejercer su derecho de veto. De hecho, la fiscalidad es ya la única área de política de la UE en la que la toma de decisiones se basa exclusivamente en la unanimidad.
Así las cosas, los sistemas impositivos se siguen rigiendo por una normas dictadas desde una óptica nacional, lo cual origina importantes desajustes frente a una realidad económica marcada por la globalización, el impacto de las nuevas tecnologías y la extensión de nuevos modelos de negocio. La falta de armonización y coordinación internacionales abona el terreno para las oportunidades de fraude y elusión fiscales, y propicia prácticas de competencia fiscal perjudicial. La adopción de medidas “óptimas” desde una perspectiva nacional puede acabar teniendo efectos negativos para los países en su conjunto, y haciendo inclinar la balanza en contra de aquellos factores dotados de una menor movilidad geográfica, con objeto de compensar las mermas recaudatorias ocasionadas.
A la vista de las dificultades de implementar nuevas iniciativas fiscales en la UE, algunos países han recurrido a procedimientos especiales previstos en los Tratados de la UE. Uno de ellos es el de la “cooperación reforzada”, que permite a un grupo de al menos nueve Estados Miembros poner en marcha propuestas específicas. Tal es el caso del procedimiento articulado en relación con el Impuesto sobre Transacciones Financieras, que aún sigue su tortuoso camino.
Otra fórmula es la referente a las cláusulas “pasarela” recogidas en los Tratados de la UE. Tales cláusulas permiten emplear una votación por mayoría cualificada, en vez de unánime, para adoptar una medida concreta. La activación de una cláusula pasarela requiere de la adopción de una decisión unánime por parte del Consejo o del Consejo Europeo.
Ésta es la vía planteada por la Comisión Europea para la adopción de determinadas medidas fiscales, según se recoge en la Comunicación de fecha 15 de enero de 2019 con el título “Hacia una toma de decisiones más eficiente y democrática en la política impositiva de la UE”. Estos son los principales elementos de la propuesta, concebida como una hoja de ruta:
- Argumentación relativa a las limitaciones derivadas de la regla de la unanimidad:
o Incidencia de los nuevos desafíos ligados a la globalización y la digitalización.
o La fiscalidad no puede prestar todo su potencial para ayudar a preservar y profundizar el Mercado Único y apoyar el crecimiento inclusivo.
o Se han frenado importantes iniciativas necesarias para potenciar el Mercado Único e impulsar la competitividad de la UE.
o Ha tenido efectos perjudiciales sobre otras prioridades de la política de la UE (Unión Económica y Monetaria, Unión de los Mercados de Capitales, Mercado Único Digital, Marco de Clima y Energía 2030 o Economía Circular).
- Implicaciones del régimen de adopción de acuerdos propuesto:
o El movimiento hacia una votación con mayoría cualificada “de ninguna manera reduciría las competencias de los Estados Miembros sobre la fiscalidad ni cambiaría la competencia de la UE en esta materia”.
o La acción conjunta de la UE es la única vía para combatir los problemas trasnacionales del fraude en el IVA.
o Se evitaría que algunos Estados Miembros usaran, como han hecho en algunos casos, la soberanía y la unanimidad como base para sus argumentos para proteger intereses nacionales en detrimento del Mercado Único.
o Se mejoraría la calidad de las decisiones del Consejo en materia fiscal, toda vez que la unanimidad tiende a crear diversos obstáculos para una toma de decisiones eficiente.
o La toma de decisiones en el ámbito de la fiscalidad se vería mejorada con la participación del Parlamento Europeo, que actualmente no tiene derechos de voto en el procedimiento legislativo aplicado.
- Etapas de la hoja de ruta para la transición hacia un sistema de votación mayoritaria:
o 1ª: Aplicación respecto a medidas para combatir el fraude, la evasión y la elusión fiscales.
o 2ª: Cobertura de medidas diseñadas para apoyar fines de políticas de la UE (lucha contra el cambio climático, protección del medio ambiente, mejora de la salud pública, política de transporte).
o 3ª: Foco en áreas de fiscalidad ya armonizadas en gran medida pero que deben evolucionar para adaptarse a las nuevas circunstancias (IVA e impuestos especiales).
o 4ª: Otras iniciativas necesarias para el Mercado Único y para una fiscalidad más justa y competitiva en Europa (fiscalidad de la economía digital, base consolidada común del impuesto sobre sociedades).
