La Unión Monetaria Europea
es un proyecto vertebrado en torno a la noción sacrosanta de estabilidad
presupuestaria. Sin embargo, su verdadero significado y su alcance efectivo no
se apreciaron con claridad en el momento del nacimiento del euro. Fue en 2011
cuando la crisis de la deuda soberana en algunos países los hizo percibir de
manera descarnada. En España desencadenó una reforma constitucional,
anticipándose incluso a la entrada en vigor del Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. La Ley Orgánica 2/2012,
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), vendría a
establecer el nuevo marco de referencia para la actuación presupuestaria de las
Administraciones Públicas, en general, y de las Comunidades Autónomas, en
particular.
Un marco ciertamente estricto,
inspirado en unos principios básicos articulados en tres reglas esenciales: limitación
del déficit estructural, sujeción de la variación del gasto a la tasa de
referencia de crecimiento de medio plazo del PIB, y tope para la deuda pública.
La LOEPSF contiene un extenso repertorio de medidas preventivas, correctivas y
coercitivas a fin de garantizar el cumplimiento de la senda de estabilidad
presupuestaria y, dentro de ésta, de los objetivos fijados para cada
Administración regional.
La Ley también prevé la
creación por el Estado de mecanismos de apoyo a la liquidez de las
Administraciones territoriales. Estos fueron puestos en marcha en 2012, con
atribución de competencias, para su ejecución, a la Comisión Delegada del
Gobierno para Asuntos Económicos. En 2014 se creó por el Real Decreto-ley
17/2014 el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, estructurado en
cuatro compartimentos: a) Facilidad Financiera; b) Fondo de Liquidez Autonómico
(FLA); c) Fondo Social, y d) Fondo en liquidación para la Financiación de los
Pagos a los Proveedores.
La adhesión al instrumento
de Facilidad Financiera está reservada a aquellas Comunidades que cumplan los
objetivos de estabilidad presupuestaria (déficit) y deuda pública, y cuyo
período medio de pago a proveedores se mantenga dentro de unos límites. En caso
de incumplimiento, es preceptiva la adhesión al FLA, sujeto a controles
adicionales.
Por lo que se refiere
específicamente a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el período 2013-2017, incumplió
los objetivos de estabilidad presupuestaria de 2014 y 2015, y la regla de gasto
de 2015, 2016 y 2017; los de deuda fueron respetados los cinco años, lo que fue
compatible con un aumento de su peso respecto al PIB, desde el 17,2% al 22,0%.
Según un informe de la
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) de mayo de 2018, se
consideraba probable que la Comunidad Autónoma de Andalucía alcanzara en ese ejercicio el objetivo de
déficit (-0,4% del PIB), e incluso una cifra inferior. Otro informe de julio de
ese año se reafirmaba en esa conclusión, a pesar de tener presente el efecto de
una sentencia judicial en contra, contrarrestado por el de una revisión al alza
de los ingresos estimados. No obstante, se señalaba una incertidumbre relativa
a otra sentencia judicial, que podría tener impacto en el déficit autonómico
del ejercicio en el que se efectuase la imputación.
En un informe de julio de
2019, la AIReF daba por cumplido el objetivo de déficit de 2018, aun tras el
cómputo de sentencias en contra. En cambio, consideraba que era improbable que
se cumpliera el de 2019, y hacía alusión al recurso a la deuda para financiar
el déficit máximo permitido por el objetivo de estabilidad (-0,1% del PIB, esto
es, 161 millones de euros). Más adelante, estimaba factible cumplir el objetivo
de estabilidad del 0,0% del PIB en 2020.
Según un informe del
Ministerio de Hacienda de mayo de 2019, Andalucía se encontraba entre las
Comunidades que habían cumplido el objetivo de déficit del año 2018, mientras
que había incumplido la regla del gasto y, por escaso margen, también la de
deuda pública. Sin embargo, otro informe del mes de octubre de 2019 sitúa a Andalucía
entre las incumplidoras del primer criterio, con un saldo del -0,5%, superior
al objetivo del -0,4%.
En diciembre de 2019, el
Ministerio de Hacienda, con base en el incumplimiento de las tres reglas,
comunica a la Junta de Andalucía que sólo podría acogerse al compartimento FLA
2020, y no al de Facilidad Financiera, siendo, por tanto, de aplicación las
condiciones establecidas para el primero de tales compartimentos. Entre otros
aspectos, al no estar adherida al segundo, no le resulta posible “combinar la
financiación del Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas con la captación
de recursos a través del mercado financiero”. En la misiva remitida se hace
referencia a esta limitación, y a la presentación de un plan de ajuste, sin
mención alguna a las medidas de control reforzado, que, de aplicarse,
representarían un alto grado de intervención de la gestión presupuestaria.
El acceso al FLA está sujeto
a un procedimiento de control reforzado, que prevé la posibilidad de una
intervención de la Administración central en la determinación del destino de
una serie de recursos autonómicos, así como en la adopción de medidas concretas
de contención del gasto público. La exoneración del control reforzado está
supeditada a diversas condiciones (cumplimiento del objetivo de déficit y no
aplicación de períodos medios de pago excesivos, entre otras).
La senda de la política
presupuestaria andaluza reciente dibuja así un perfil situado siempre en el
margen, en el margen de unos decimales -sobre la magnitud del PIB- que, a la
postre, condicionan el terreno y las reglas del juego. Además del interés desde
la perspectiva hacendística, aparecen ingredientes significativos referidos al cómputo
contable de gastos extraordinarios de ejercicios pasados, y de sociología
económica, a tenor de las connotaciones derivadas de una gestión que se ve
afectada sobrevenidamente. En todo caso, la implementación de las normas
financieras y presupuestarias, una vez definidas, debe regirse por criterios
objetivos, preservando la seguridad jurídica. Cuestión distinta es el análisis
desde la perspectiva más abierta de la elección pública, que no es objeto de
estas líneas.
(Artículo publicasdfo en el
Anuario Joly de Andalucía 2020)
